土地浪费：基层如何在阵痛中突围

编者按：说起国情，我们总会想到一个词：人多地少。确实如此。截至2010年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。我国可以利用的土地资源并不丰富。然而，一边是极度紧缺，一边却是挥霍浪费。大马路、宽广场、豪华办公楼、闲置工业园……这一切的一切，真的是我们可以承受的吗？真的是发展所必需的吗？为此，半月谈记者分赴江西、重庆、河南、广西、北京等地采访调研，所见所闻让人揪心。土地粗放使用的方式仍在延续，而建设用地的缺口却越来越大。土地，正在成为与能源一样制约可持续发展的主要因素。过去，我们一直在致力于降低单位GDP的能耗，那么从现在开始，我们也必须重视经济增长的地耗了。

面对越来越大的地耗压力，我们急需寻找一条突围之路。半月谈记者了解到，国土资源部已经有所动作，于去年新成立了国土资源节约集约利用办公室，准备通过出台规范化的指标体系和创建模范县（市）等措施，鼓励和引导土地等资源的高效利用。而在地方，也确实催生着新的用地观念和节地举措。江西省上高县县长刘平说：“土地资源是有限的，如果一个地方不注重提高土地贡献率，将来必然会失去发展空间。”

向土地要效率正成为一些地方促进经济转型的新引擎，他们的探索或许能给其他地方带来启示。（《半月谈》2011年第3期）

投资强度和土地容积率成为新门槛

冬日走进江西省上高县必旺食品有限公司，企业生产热火朝天，厂区虽然不大，但是干净整洁，几幢两层高的厂房依次而建，每幢厂房之间的距离不过五六米。陪同采访的上高县国土资源局局长黄流牙告诉记者，台商旺旺集团投资6000万美元在上高县先后建设了6家分厂，总占地面积只有300亩左右，亩均投资却达到20万美元。像必旺食品有限公司这样在园区建设两层楼的厂房，企业土地容积率已经达到1.0。

地处赣西北部的上高是传统农业县，全县总人口35万，耕地面积56.2万亩。刘平介绍，近年来，随着县域经济的发展，工业化、城镇化建设步伐的加快，上高建设发展和用地供给矛盾日益凸显，土地供给不足逐渐成为制约发展的瓶颈之一。针对这些情况，上高近年着力建立节地激励机制，明确企业用地投资强度和容积率，依法严肃查处圈地不开发、土地节约集约利用不达标行为，土地利用效率明显提高。

“为了节约利用土地，我们近年在招商引资过程中提高了工业项目的用地标准，投资强度在100万元／亩以上的项目才能进入工业园区。”刘平说，上高县对现有工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款和各种建设规费。在这一政策的激励下，上高县涌现了裕盛公司、匹克实业、旺旺食品、金富裕实业、众安科技等一批节约集约用地模范企业。

接受记者采访时，河南省济源市承留镇党委书记翟伟栋正在郑州参加全省的一个调整经济结构、承接东部产业转移的招商会。会上，翟伟栋和镇里的其他同志一起，与来自浙江温州的一家眼镜制造企业进行了洽谈，并初步达成合作意向。据了解，这也是承留镇提出工业强镇战略以来，第一次涉足轻工业。

在访谈中，翟伟栋屡次提到“投资强度”这一概念。他表示，现在招商时，既要看总投资额的多少，还要看单位面积的投资强度大小。为此，镇里定了个标准：新上项目必须保证平均每亩地投资额度在150万元以上。

翟伟栋举了这样一个例子：几年前，镇里引进了一个进行有色金属提炼的项目，占地30亩，投资额在1000万元，因为没什么技术含量，加之受到金融危机的影响，企业生产断断续续，目前大量土地处于闲置状态。他表示，有了投资强度的门槛，这样的现象就不会再出现了。

向土地要效率要有一根“红线”

提高土地利用效率必须要有“红线”意识，要勇于、敢于取舍。按照“重点项目保障用地，优质项目优先供地，所有项目节约用地”的原则，上高县严格控制项目用地范围，引导企业节约集约用地，对一些土地利用效率不高的用地企业，坚决停止供地。2010年初，上高县对9家高污染、高能耗和土地利用效率不高的企业进行了坚决关闭，并彻底拆除还耕还绿。

同时，上高县提高招商项目用地门槛，从“招商”向“选商”转变，重点引进科技含量高、税收高、产品附加值高和投资强度大的项目，将有限的土地资源向优势项目倾斜。“在项目选址上，上高尽量做到不占耕地。”黄流牙说，2003年至今，全县经省政府批准建设用地17453.429亩，其中耕地仅1648.58亩，占用地总量的9.45%。

“2000年时，我们上高县工业发展处于起步阶段，招商引资的门槛低，土地价格十分便宜，少数投资企业圈而不建，圈大建小占用土地。”黄流牙说，针对这种情况，近年上高县委、县政府高度重视闲置土地清理工作，由县政府牵头，组织国土、法院、公安、建设、规划等部门的精干力量，细致耐心做好闲置土地企业工作。

数据显示，2010年上高县清理出了新光电动车厂等9宗闲置土地，面积918.54亩，通过政府依法收回5宗国有土地使用权，面积达504.69亩；限期开工3宗，面积达323.6亩，闲置土地处置率达90.2%。

而广西壮族自治区容县则在严把供地监管关上下工夫。容县的供地一律实行招拍挂出让，从签订出让合同至项目竣工的整个过程，均录入土地动态监测和监管系统，严格监管业主是否按规定时间开工，按批准用途使用，按合同投入资金强度等，最大限度避免土地的闲置和浪费，同时严格供地制度。2010年3月，容县一家企业曾竞得1宗工业用地，但在监管过程中发现该企业违反了相关规定，国土部门终止了给这家企业供地，并没收定金128万元。

综合配套保障出效率

在容县，创新“工业房地产”节约模式引起了记者的关注。为充分利用有限的土地资源，容县大力推广“工业房地产”节地经营模式，投资者先建好高层标准厂房，再由工业企业租赁厂房发展生产，实现房地产和工业生产共同发展目标。截至2010年11月，容县通过政府、企业和个人三种投资模式，累计建成高层标准厂房45万平方米，开发区内有27家企业是通过租赁标准厂房落户的，大大提高了土地的利用效率。

在确保消防和建筑结构安全及不改变土地用途、容积率的前提下，上高县则积极探索“向天要地，向地下要地”，鼓励建高层大楼、建地下车库。上高县副县长肖辉明说：“我们对原有工业企业提高容积率、加高加层一律免收规费，不仅节约了土地，还提高了土地利用率，提升了城市品位。”

上高县南港镇梅沙村村民李快典的另一个身份是村级国土信息员。他说：“我每天的职责就是在村附近巡看，如果发现有违法用地的事情就告诉镇里的国土所。”上高县国土资源局对200名像李快典这样的村级信息员给予平均每人每月100元补助，其中50%按季度发放到人，另50%根据年终考核结果一次性发放。

同时，上高县制定集约节约用地考核办法，根据信息员反映的情况，组织监察、公安、建设、国土等相关部门，对全县用地单位进行监督检查，年终将检查情况纳入各级领导和单位绩效管理内容，对考核不合格者实行约谈。

肖辉明说：“在每个乡村配备一名国土信息员，加强监督检查，可以及时发现各种国土资源违法行为，真正做到了地动我知，既减少了违法用地的发生，又降低了执法成本，同时也减少了违法对象的损失。这些综合配套措施的实施有效地保障了土地利用效率的提升。”

而在容县，针对经济开发区和县城城区紧密相连的特点，积极开拓“区城同建”发展模式，在做好开发区基础设施建设的同时，认真做好园区详细规划，合理安排住宅、商业服务、文化娱乐等配套设施，加快开发区周边酒店餐饮、文化娱乐、信息服务等生产生活性服务发展，促进开发区的整体功能提升，实现工业化、城镇化互动发展，实现土地集约发展。（半月谈记者 李兴文 王军伟 张兴军 李松）