中国城市化观察：农村土地快速城市化，进城农民难享市民待遇

城市化是我国经济社会发展的必然趋势和强劲动力。但如果不遵循城市发展的客观规律，不循序渐进，城市化就难以健康发展，不仅损害农民利益，也会带来严重的“城市病”。

　　城市化快速发展

　　●我国城镇化率已达46.59%，只用30年时间就赶上了西方200年的城市化历程

　　统计数据显示，2009年我国城镇化率已达46.59%，我们只用30年时间就赶上了西方200年的城市化历程。

　　改革开放30多年来，随着经济发展和工业化的推进，城市化步伐大大加快。城市化的快速发展，拓展了经济发展和就业空间，促进了经济繁荣和社会进步，功不可没。

　　中国经济规律研究会副会长陈厚义说，从人口意义上看，城市化是农村人口转化为城镇人口的过程；从地理意义上看，城市化则是一个地区的人口在城镇相对集中的过程。“我国城镇化率由1978年的17.92%发展到2009年的46.59%，应该说步伐是很快的。”

　　中央党校教授向春玲表示，我国城市化速度在20世纪80年代较为缓慢，90年代速度加快，新世纪以来则大幅提速。中国人民大学商学院的陈甬军教授说，中国已进入城市化率从30%到70%的城市化加速发展阶段。

　　土地城市化快于人口城市化

　　●城市化说到底是人的市民化，而不是土地的城市化

　　城市化的过程是部分农村土地变成城市用地的过程，更是农民转变为市民的过程。城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。但是，我国城市化进程中却出现了土地城市化快于人的城市化的现象。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。

　　当前，我国城镇化率是46.59%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。这意味着有13.6%即1.28亿生活在城镇里的人没有真正城市化。许多进城农民并没有成为真正的市民，还有一些农民坐地被城市化，成了“扛锄头的市民”。有学者把这种城市化称作“半城市化”、“浅城市化”。

　　我国的城镇人口统计的是在城镇生活半年以上的常住人口。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，事实上中国的城市化率被严重高估，目前统计的6亿城镇人口中，至少有2亿人并没有享受到市民的权利。

　　一些地方推进城市化的冲动来自于对土地财政的依赖，千方百计把农民土地变为建设用地，一些农民“被上楼”，一些村庄成建制地变为城镇，违法拆迁、暴力拆迁时有发生，农民利益受到严重损害。

　　2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，占财政收入比重达32.53%；5年来，全国共批准新增建设用地3300多万亩。

　　重庆工商大学统计学院副教授易忠说，有“两把剪刀”损害了农民在城市化进程中的利益。一是通过强制性的征地拆迁，以非市场价格的补偿，从被征地农民那里转移财富，在城乡之间形成城市化初次分配的“剪刀差”；二是通过住房所有者以住房产权不断吸附社会增值财富，导致有房者愈富，无房者愈穷，形成城市化二次分配的“剪刀差”。

　　进城农民在享受公共服务方面不能和真正的市民对等，形成公共服务的分配不公。中国人民大学公共管理学院教授刘昕分析，由于体制机制原因，很多进城农民难以获得同市民一样的社保待遇，并没有真正融入城市。

　　城市化，应该是统筹城乡经济社会发展的城市化，是改变“三农”弱势状态的城市化，而不是又一次以牺牲农民利益尤其是土地权益为代价的城市化。陈锡文指出，农民的住宅是合法的财产权益，而社会保障是政府应当提供的公共服务，不能说你要获得我的公共服务，就要拿你自己的财产来换。这种换法，是在制造新的不平衡。

　　长期致力于“农民市民化”研究的中央党校学者王道勇博士告诉记者，在城市化进程中，失地农民“被市民化”倾向已经引起广泛的注意，但流动人口“被农民化”倾向则没有引起足够重视，流动人口往往被主流社会排斥，其利益常常被剥夺。城市化说到底是人的市民化，而不是楼房化和建制镇化。城市化是农民变市民，而不是把他们变成亦工亦农、亦城亦乡、颠沛流离、候鸟一般的“两栖人”。

　　城市化不仅是漂亮的外表

　　●城市化要有内涵，要有充分吸纳就业的能力

　　城市化是工业化的产物，城市化应当伴随着工业化的进程逐步推进，而不应人为拔苗助长。

　　农村问题专家、中央党校教授曾业松表示，城市化不仅仅是漂亮的外表，而是要有城市化的内涵，要有充分吸纳就业的能力，否则就只是一种表面的城市化。

　　由于工业化水平同城市化进程不相配套，一些地方大量被征用的土地长期闲置，大量进城农民得不到充分而有效的就业。

　　刘昕说，工业化是城市化的动力，城市化又为工业化创造条件，城市化进程中，必须充分考虑工业化对城市化的支撑，考虑工业化对城市化的要求和配套。

　　他山之石，可以攻玉。英国和日本的城市化进程，就充分考虑了城市化与工业化的密切关系，并在社会公平方面着力，较好地实现了城市化。英国的“圈地运动”源于工业化需求而非城市扩张需求，面对大量失地农民，英国采取了很多措施。在住房方面，英国政府1868年和1875年两次颁布《工人住宅法》，拆除贫民窟，建设廉租房。日本在城市化进程中十分重视农民的利益，一方面为进城农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份，另一方面严格要求企业对劳动者的雇用保障，采用近乎“终身雇用制”的方式，确保农民进城后不会陷入困境。

　　“城市化好被子，更需要工业化好里子。”曾业松告诉记者，如果我们的城市化进程漠视工业化水平，如果我们的城市化离开了工业化，就是违背了城市发展规律，到头来一定会受到经济规律的惩罚。

　　城市化要循序渐进

　　●我国200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”

　　城市化进程中的跃进化现象，有两个明显特征，一是土地的城市化快于人口的城市化，二是经营城市的冲动超越经济发展规律。

　　曾业松表示，城市建设属于公共产品范畴，过分依赖土地出让金存在巨大风险。数据显示，“十一五”期间，全国土地出让每年平均达到660万亩，这对有限的土地资源提出了严峻的挑战。

　　目前，过度依赖土地出让金偿还地方债务的风险在积聚，一旦土地出让金大幅下降，地方债务很难偿付。审计署审计长刘家义近日披露，通过审计调查18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元。

　　城市化追求超过现实需要，城市化就失去了其本来对经济社会发展的促进作用，就可能变形或者变异成过度的城市化。

　　向春玲分析了这种“大跃进”的表现。表现之一，就是盲目地发展城市，不考虑资源环境的承载能力。表现之二，就是重发展轻污染治理，付出了严重的环境代价。表现之三，就是不切实际，贪大求洋。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。

　　城市的核心是“市”，城市化的核心是“市场化”。 陈厚义说，目前的城市化依然强调政府去“抓”，而没有真正依靠市场来“育”。中国的城市化既要政府推动又要市场推动，降低城市发展的非市场成本。这是中国城市化进程中尤其要注意的问题。

　　南京大学公共管理学院张鸿雁教授分析，未来10—25年是中国城市社会面临的社会整体变迁期，这期间，中国将有5亿—6亿的农业人口转化为城市人口，这将是人类历史上规模最大的社会与地理变迁之一。这一变迁将对中国经济社会的全面发展起到不可估量的推动作用，但城市可持续发展、农民流动、土地合理利用、区域整合、社会阶层变迁、社会公平等问题，将随着城市化的深化，呈现出由小到大，由隐性到显性，由局部到区域发展的态势，而各级政府对相关问题的研究和准备并不充分。

　　一方面是城市化的美好前景，一方面是城市化进程中的“城市病”，城市化之路究竟在哪里？就在尊重城市化规律，实现可持续发展。“十二五”规划建议指出，完善城市化，要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律。这正是中国城市化前进的方向。