用好用足国家支持海西建设相关政策，加快推动三明苏区老区科学发展研究

    2009年5月14日，国务院[国发〔2009〕24号]下发了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区建设的若干意见》。意见中提出“促进欠发达地区发展。加快海峡西岸经济区的革命老区、原中央苏区县、少数民族地区、海岛、水库库区等欠发达地区的发展，加大财政转移支付力度，增加对这些地区在教育、医疗、社会保障、基础设施等方面投入，不断改善生产生活条件，逐步实现基本公共服务均等化。立足资源优势和市场需求，大力扶持特色产业发展，提高农产品和特色资源深加工水平，推进农村扶贫开发。加大劳动力就业技能培训，合理有序推进农村劳动力转移。进一步完善和落实沿海对山区对口帮扶工作机制。积极推动包括台资企业在内的符合环保要求的沿海地区劳动密集型产业向福建山区转移，促进这些地区加快发展。”意见中还提出“加大资金投入和项目支持。中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资，以及其他中央专项资金，都要加大对海峡西岸经济区的扶持力度，特别要加大对原中央苏区县、革命老区、少数民族地区的扶持力度。安排中央预算内投资等资金时，福建革命老区、少数民族地区等参照执行中部地区政策，福建原中央苏区县参照执行西部地区政策。适当降低中央投资项目地方投资比例，支持发展特色产业和重大项目建设，对海峡西岸经济区的基础设施建设给予专项补助。对具有全国或区际意义、有助于形成海峡西岸经济区整体竞争力的项目，在项目布点与审批、土地利用等方面给予重点支持。”
三明市位于福建省中西北部，人口270万人，所辖二区一市九县，土地总面积2.29万平方公里，共有11个革命老区县（除三元区），其中，宁化、清流、明溪（归化）、建宁、泰宁、沙县、将乐等7个县是土地革命时期中央苏区的重要组成部分。是福建省欠发达地区，经济发展速度较慢，与沿海地区的差距越来越大。《意见》有关老区苏区政策的出台，标志着我省老区苏区建设站在了一个新的历史起点上。作为海西重要枢纽的三明老区苏区，要充分利用国家支持海峡西岸经济区建设的机遇，用好用足国家支持海西建设相关政策，立足实际，加快老区、原中央苏区县建设，推进新一轮又好又快发展。
一、我市老区苏区经济发展存在的问题
（一）经济发展滞后，产业结构不合理。
根据三明七个苏区县统计，2009年上半年七个县生产总值仅为110.35亿元，占全省4738亿元的2.33%，占全市306亿元的36.11%。规模以上工业增加值46.11亿元，占全省的2.02%，占全市141亿元的32.70%。社会消费品零售总额34.75亿元，占全省2105的1.65%，占全市101亿元的34.26%。群众收入偏低，城镇居民人均可支配收入6860-8300元，均低于全市8689元的平均水平，比全省同期10507元低3647-2207元;农民人均现金收入平均约为2300元,比全市同期2828元低500元左右，比全省同期3309元低1000元左右。主要产业为第一产业，经济的发展对资源的依赖程度较大，三次产业所占比重偏低，高新产业缺乏，经济增长后续乏力。
（二）基础设施落后，人才比较缺乏。
在7个中央苏区县中，项目建设资金缺口较大，资金紧缺的问题突出。农业基础设施不完善，抵御各种自然灾害的能力脆弱，水土流失治理艰难，水利设施普遍老化，综合生产能力低。尤其是农村教育、卫生、文化、体育等基础设施建设比较落后。社会保障水平低，医疗卫生设施陈旧，骨干匮乏。根据调查三明五个苏区县表明，乡镇卫生院医务人员大专以上学历的仅占16.22%，53个卫生院中有的设备总值不足10万元。
（三）思想观念没有完全转变。
老区苏区属于欠发达地区，经济的市场化程度还不够，在几个中央苏区县，老百姓的思想还比较保守，观念比较陈旧，仍然保着计划经济时期的气息。
（四）县乡财政困难，村级集体经济薄弱。
苏区县靠转移支付维持正常运转，财政收支矛盾突出；村级负债严重，公益事业无钱办，村级组织运转非常艰难。
二、与老区苏区经济发展有关系的政策及评价
（一）与老区苏区经济发展有关系的政策。
1.可参照的西部地区政策。2001年3月，九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对实施西部大开发战略进行了具体部署。关于西部大开发的具体政策有：国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（2000年12月29日），国务院办公厅转发国务院西部开发办关于实施西部大开发若干政策措施实施的通知（2001年12月21日），财政部、国家税务总局、海关总署《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》，国家经贸委，国家发展计划委员会、外贸部《中西部地区外商投资优势产业目录》，国家税务局《关于实施对设在中西部地区外商投资企业给予三年减按百分之十五税率征收企业所得税的优惠通知》，科学技术部《关于加强西部大开发科技工作的若干意见》〔２０００〕３５２号），国家开发银行《关于支持实施西部大开发指导意见》和《关于加大对西部地区项目开发工作力度的指导意见》，农业部《关于加快西部地区特色农业发展的意见》。
2.已出台的相关政策。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确规划了扶持革命老区加快发展的内容。在第十九章“实施区域发展总体战略”中，就“支持革命老区、民族地区和边疆地区发展”专门单列一节，从生态、基础设施、教育、文化、特色产业、较少民族发展、兴边富民等方面规划了有关内容。在该章第六节中，还从健全区域协调互动机制的角度强调了要采取多种方式帮扶欠发达地区。国家发改委2006年7月31日《关于扶持革命老区加快发展的意见建议》指出：党中央、国务院对扶持革命老区加快发展始终高度重视，有关部门在研究制定有关政策、安排资金和项目时，对革命老区给予积极支持。《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》（国发[2001]23号）明确提出：“按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点”。2006年海关总署出台支持海峡西岸经济区建设的意见第八项“推动研究制订专项扶持政策，扶持福建省原中央苏区地区发展”19条：支持龙岩、三明市等福建原中央苏区参照国家中西部开发税收优惠政策，扩大对外开放。省委、省政府办公厅《关于进一步加快福建省革命老区发展的意见》，在所有的工作当中都体现对老区，特别是对原中央苏区县的倾斜，包括政策指导上、扶持上的倾斜，切实落实好对（原中央苏区县）“八个方面”的优惠政策，做到“八个优先”。闽政办〔2007〕211号《福建省人民政府办公厅转发商务部关于支持海峡西岸经济区建设意见的通知》第六款22条：国家商务部对福建省13个中央苏区县“万村千乡市场工程”的农家店和配送中心等建设项目，执行中西部地区建设规范。
（二）对老区苏区现有政策的评价。
1.现有政策规定中的原则性意见偏多，缺乏应有的约束力。在已出台的支持老区苏区的政策中，许多应该量化的指标做出规定的大多用文字表述，使之在具体操作时有很大的弹性，缺乏应有的约束力。比如在《意见》提出“加大财政转移支付力度。”“加大资金投入和项目支持。中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资。”没有明确指出加大多少，每年应该加大多少，什么时间加大到多少，采取什么样的措施加大，中央财政转移的比例多大。
2.现有政策以区域差别政策为主，对政府的依赖较大。区域差别政策实质是国家运用政权的力量将一定经济利益让给某些地区，以促进这些地区的经济发展。当然，老区苏区要形成各种经济的发展，必需要制定各种优惠政策。虽然，国家和各级政府部门近几年出台的一系列向老区苏区倾斜的优惠政策，这些政策无疑将会对老区苏区的经济发展发挥积极的作用，但是，从现给予老区苏区政策还不足以在老区苏区的构成一个政策洼地，从某种意义上来说，向老区苏区倾斜的政策很难真正形成，国内外资金、技术在短时间内进入老区苏区。因此，老区苏区的经济的长期发展，仅仅靠政策的倾斜是远远不够的，应当采用什么样的政策，该建立怎样的机制，继续推行老区苏区的发展，还没有解决。
3.政策是机遇，政策是资源。政策本身也是一种资源、一种生产力，而且从某种意义上来说是一种最有效的资源、最先进的生产力。政策资源的浪费是最大的浪费。只有对政策和机遇有正确的认识和把握，才能把政策和机遇转化为真正的竞争力和生产力。老区苏区的发展是一个长期的战略任务，要靠老区苏区的广大干部群众的艰苦奋斗来实现。只有动员千千万万民众参与，形成全民创业的局面，百姓才能在海西建设中得到真正的实惠。
4.缺乏市场化的老区苏区政策体系。海西建设中要充分发挥政府的作用，但是，政府的资源是有限的，要提高政策的实施效果，主要不是增加政府的干预力度，而是能不能实行市场化的政策体系，把政策和市场紧密结合在一起。优惠政策和税收减免只不过是改变了外部环境，不能过分依赖国家对老区苏区的政策、资金和项目的倾斜，而是要科学地按照国家政策扶持导向，密切关注并研究沿海和其它地区的发展战略和发展思路，结合三明市 “强化主轴、壮大两翼、块状推进、连片发展”的区域发展思路和“突出工业、提升工业，加强农业、做特农业，培育三产、搞活三产”的产业发展思路和老区苏区的实际情况，做大做强老区苏区的主导产业。因此，必须实施市场化的政策体系，主要是形成老区苏区的自我创新机制和内生长机制。也就是说，政府的干预能不能达到预期的目的，取决于政府的政策是否符合市场经济的客观规律。
三、促进三明苏区老区经济发展的政策选择
（一）财税政策的选择。
1.充分利用财政转移支付和完善转移制度。财政转移支付的核心内容是：通过政府财政部门向国家特定地区的地方政府 ，主要是经济发展水平较低欠发达地区的地方政府 ，尤其是那些在经济发展面存在严重障碍地区的地方政府提供额外的财政金 ，从而实现对区域经济发展的调控。为了促进地区经济协调发展和各地区的共同裕 ，调节地方财力平衡 ，中央逐步建立健全对地的财政转移支付制度 ，帮助提高当地居民的生活平和促进当地经济的增长。《意见》提出：要加大革命老区、原中央苏区县、少数民族地区、海岛、水库库区等欠发达地区的财政转移支付力度”。原中央苏区县作为我市的欠发达地区，与发达地区的差距大，从协调区域发展的角度，市委市政府要努力协调省上或国家采取切实可行的政策措施，加大对原中央苏区县欠发达地区的财政转移支付，逐步缩小与发达地区的差距。要在中央提高一般性转移支付规模和比例的基础上，按照推进基本公共服务均等化的原则，根据省级财政能力的提高，加大省级财政及中央财政向原中央苏区县的财政转移支付力度。
2.制定有利于推动老区苏区经济发展的税收政策。政府通过特定的税收政策推动和促进三明苏区老区的区域经济发展，对区域的全部或部分企业实行一定范围的税收减免，为企业提高更多的发展机会，以发挥其带动区域经济发展的作用。首先， 对企业所得税减免。借鉴中央政府对中西部的税收优惠政策，通过实施区域税收政策，减免特定地区企业的全部或者部分所得税，促进三明老区苏区经济发展。其次， 完善现行区域税收政策，以促进区域经济可持续和协调发展：一是完善税收优惠政策，刺激企业对苏区老区的投资和促进苏区老区部经济的发展。二是突出产业税收优惠政策，针对三明的特色和优势产业如农业、矿产业、旅游业、资源业等给予适当特殊优惠，提高税收政策的产业导向，保护并刺激优势产业的发展。三是扩大税收优惠方式，如推行免征额、优惠税率、定期减免、投资税收抵扣等直接减免和税收递延等多种方式减轻纳税人的税收负担，刺激产业的发展。
（二）基础建设和环境保护政策的选择。
1.加大公共基础建设。《意见》中提出“增加对这些地区在教育、医疗、社会保障、基础设施等方面投入。”首先，要加强农业基础设施建设投入。针对三明市山多地少的现状，把基础设施建设投入的重点方向转移到更多地支持农村的土地平整项目、防止水土流失和山体滑坡、农田防洪灌溉设施建设、耕地的开发复垦和其他农业基础设施建设上来，不断提高农业的抗灾能力和产出水平。其次，要进一步加大对中部农村公共事业投入力度，改善农村生活条件。在尽快完成苏区老区社会主义新农村建设规划的基础上，加强国家财政对农村基础设施、农村义务教育、农村医疗服务体系和农村社会保障的投入。《意见》还提出构建服务周边地区发展新的对外开放综合通道的历史机遇，加快基础设施建设，构筑保障力强的基础设施支撑体系。《意见》提出，适当降低中央投资项目的地方投资比例，支持发展特色产业和重大项目建设，对海峡西岸经济区基础设施建设给予专项补助，这对建设向浦铁路，厦沙高速、永宁高速、建泰高速、永武高速重大基础建设都有利。
2.加强生态建设和保护，强化环境综合整治。《意见》提出积极推进集体林权制度改革，提高林地保护和管理能力，加强森林资源的抚育更新，保持森林覆盖率居全国前列；优化森林资源结构，提高森林资源质量，强化森林资源的生态功能。加强水资源管理，完善取水许可和水资源有偿使用制度，加强水资源总量控制和定额管理，健全流域管理和区域管理相结合的管理体制。从源头上控制环境污染，加强污染治理、监测和监管。继续推进自然保护区和生态示范区、生态农业示范县、生态示范区、可持续发展实验区建设。推进主要江河水源地、严重水土流失区和生态脆弱区的综合治理与生态重建。加强沿海防护林体系工程建设，切实保护近岸海域生态系统。实施对重要生态功能区的抢救性保护、重点资源开发区生态环境强制性保护、生态环境良好区和农村生态环境积极性保护、风景名胜资源严格保护，维护生态平衡，保障生态安全。
（三）产业政策的选择。
1.在加快产业发展上，推进农村扶贫开发。《意见》提出的立足资源优势和市场需求，大力扶持特色产业发展，提高农产品和特色资源深加工水平，推进农村扶贫开发。海西要成为东部沿海地区先进制造业的重要基地这一要求，不断提升产业发展水平，为跃升追赶发展构筑具有强大竞争力的产业发展支撑体系。要巩固做大传统产业。建立产业推进机制，把握好产业结构调整机遇，坚持在发展中调整，在调整中提升，推动传统优势产业转型升级，向高科技、高附加值、终端产品方向发展。要扶持做强优势产业。老区苏区要做大做强林产加工、矿产业、旅游业主导产业，不断完善产业链条，加快发展领军企业。同时，要鼓励企业进行技术、管理创新和新产品研发，实施品牌带动战略，加快企业技术改造和产品升级，增强核心竞争力。要引进培育新兴产业。《意见》提出，加强电子、机械、旅游、物流等产业的对接，推动产业集群发展和合理布局，形成产业对接走廊。三明市苏区老区要引进培育IT产业、现代服务业、生物制药业和现代物流业等新兴产业，将其培育成今后的主导产业，使产业结构发生明显变化，从依靠资源转为依靠资金、依靠科技的发展模式。要重点扶持发展粮食、林竹、烟草、果蔬、茶、油茶、食用菌、畜牧水产、苗木花卉、生物农业等十大产业，加快实施农业设施设备提升、农业防灾减灾体系建设、农产品质量安全、农业服务体系建设、农业科技创新、农民素质提升、村镇建设示范等工程，全面推进现代农业发展。
2.加强对台交流合作，加快发展现代服务业。要充分利用《意见》赋予海峡西岸经济区对台先行先试政策，推进对台交流合作。《意见》还提出积以生态旅游、红色旅游和文化旅游为重点，进一步整合旅游资源，加强旅游景点及配套设施建设，办好各类旅游节庆活动，丰富旅游产品，开拓旅游市场，培育一批有特色、有影响、有效益的旅游精品。要吸引台湾优势制造业落户，密切与台湾相关行业协会和企业的联系，引导三明老区苏区企业与台湾企业开展合作。要主动融入“海峡旅游”品牌创建，建立健全与台湾旅游合作机制，扩大三明苏区老区旅游知名度，打响生态旅游和红色旅游的品牌。要发挥三明老区苏区农业、林业优势，加强对台农业资金、技术、良种、设备等生产要素的引进与合作，引进台湾农产品加工龙头企业，提升农业发展水平。要着力挖掘培育“客家文化”、“红色文化”，以文化提升构筑城市核心竞争力。
3.大力发展可持续发展产业。《意见》提出面推进节能减排。落实节能减排目标责任制。围绕节能降耗减排设备市场的需求，积极发展符合资源节约与环境友好需要的新设备、新技术。不仅要积极发展环保设备，而且要延伸到消耗资源较高、环境污染较重的原料加工与制造业领域。比如，在水泥生产设备更新换代、淘汰落后的立窑设备时，应重视旋窑设备生产；在重视减排的过程中重视火电厂、钢铁厂运营中除尘设备的生产；通过青贮氨化、兴办沼气等农艺或工艺措施，将作物秸秆、畜禽粪便、农畜产品加工剩余物等农业由及废弃物综合利用，使废弃物资源化、能源化，多层次利用，既有效控制了环境污染，又能带来经济收益，并且优化社会投资结构，有利于实现生态与社会的双重效益。
（四）人力资源政策的选择。
制定促进科技进步的政策措施，大力开发苏区老区人力资源。《意见》提出要以人才资源能力建设为核心，着力培养学术技术带头人、科技领军人才和一线创新人才，抓紧培养先进制造业和现代服务业所需的高技能应用型人才，支持发展职业教育，培养高素质劳动者和实用性、技能型人才。调整高校学科设置，加快培养经济建设紧缺急需的人才，建立起与两岸产业对接相适应的人才培养结构，提升高等教育质量和水平。进一步拓展两岸职业教育合作，支持开展两岸校际合作、职业培训、资格考试和认证、职称评定、人才引进和人力资源开发等试点工作。健全人才政策体系，鼓励台湾科技、教育等领域人才到海峡西岸经济区创业，形成广纳群贤、充满活力的吸引人才和使用人才的良好风尚。
1.要加快教育发展，全面提高人口素质，培育造就大批的各类专业技术人员和有一定技能的适应社会发展要求的劳动者。
2.要大力引进高科技人才。一是要用事业留人、真情留人，用好人才才能留住人才。海峡西岸经济区建设是一次难得的历史机遇，也是各类人才施展抱负和才能的机会，只要把人才放在重要而又适当的位置上，放手让他们发挥自己的专长和聪明才智，真心实意地支持他们大干一番事业，相信许多知识分子是愿意心情舒畅地为三明的开发建设贡献一切的。二要制定明智可行的政策，坚决破除人才“部门所有”和“单位所有”的旧观念， 为人才的合理流动创造条件，“不求所有，但求所用”，使人尽其才，才尽其用。
3.要大幅度地提高科技人才的工资收入和生活待遇，切实解决好住房、家属工作、子女上学等后顾之忧。对有突出贡献者，要大张旗鼓地表彰和实行重奖，充分发挥良好的政策导向和舆论影响力，真正造成尊重知识、尊重人才的社会氛围。四要改善科研、工作条件， 增加研究经费，为科技人才从事繁重的科研工作提供方便，使其早出成果，多出成果，为苏区老区发展多做贡献。四是要推进地方高校和职业技术学院与台湾高校的联合办学。
（五）完善苏区老区的政策体系。
1.加大宣传，营造关心、支持原中央苏区发展的氛围。要进一步转变观念、加大宣传，加强对革命后代的教育和培养，在全社会中营造关心、支持革命老区、中央苏区发展的氛围，树立和弘扬支持中央苏区发展是一种“感恩回报、受益补偿”的理念。
2.科学制定老区苏区发展规划。建议中央根据各地的资源秉赋和实际情况，把原中央苏区建设与社会主义新农村建设结合起来，立足当前、着眼长远、突出特色，加强项目的可行性论证，尽快组织有关力量编制“全国革命老区发展规划”，有序推进革命老区、中央苏区建设。
4.优化环境。政府在今后的工作中，要狠抓“人文环境、政策环境、法制环境”三个优环重点，组织制定相关老区立法，进一步完善革命老区发展的长效机制，把老区建设纳入法制化、规范化轨道。一要充分利用海西建设的相关政策，二要参照赣南地区比照国家西部政策予以扶持，三要加强地方政策配套、推进机关效能建设、简化项目审批程序、全面实施政务公开，建立公平竞争机制，真正实现政府服务于发展、环境有利于发展、群众自觉参与发展的目标，最大限度地争取优惠政策，确保重大建设项目顺利实施到位。
本文为2009年度市社科规划立项课题，项目编号：Z0902。
作者简介：李应春，三明学院教授、经管系主任。