龙岩建设服务型政府的经验分析及改进建议

一、理解服务型政府

（一）服务型政府是我国政府转型的目标定位

中国渐进改革的基本特点就是对改革的目标、战略与策略的认识是渐进展开、逐步明晰的。改革开放30多年来，随着经济改革和社会领域改革的不断拓展，政府改革也持续不断地进行。服务型政府的说法在中央领导人中的最早表述始于2004年温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上讲话。之后，他在2005年的政府工作报告中再次提出“努力建设服务型政府”。胡锦涛总书记在十七大报告中指出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这是党的政治报告正式把我国政府转型的目标定位明确表述为服务型政府。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中进一步明确提出，“要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务。”由此服务型政府建设由理论走向实践，成为我国政府转型的目标定位。

（二）服务型政府的内涵与特征

对服务型政府的认识可以从如下两个方面来看：

1、服务型政府的理论界定。服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或政府形态。首先服务型政府的职能重心在于社会服务。服务型政府的职能重心在于社会服务，其他职能处于次要位置。服务型政府把更多的资源用在社会服务的事务上。其次，服务型政府鼓励并支持更多的公民参与，让公民便捷地表达服务需求和选择所需要的服务，才是服务型政府。第三，服务型政府主张政府与公民平等、友好协商，共同致力于社会公共事务的解决。

2、服务型政府的基本特征和层面。综合理论界认识比较一致的观点，大致包括以下几个方面：责任政府、法治政府、透明政府、电子政府、民主政府、效能政府、廉洁政府、有限政府、参与式政府、公共服务政府。服务型政府包括以上特征但不限于这些特征，其内涵更为丰富。人们对服务型政府的理论认识也将随着理论和实践的发展而深入。

二、龙岩市建设服务型政府的实践与经验

（一）持续开展政府机构改革，为服务型政府建设提供制度支持

1、党政机构改革为政府转型提供体制保障。改革开放以来，在中央和省委省政府的领导下，龙岩市党政机构的设置与职能在不断的调整与改革之中。1996年，地级党政机构完成45个党政机构和9个部门管理机构的“三定”方案；2002年，推进乡镇事业单位改革；2003年开展事业单位机构编制清理整顿工作；2005年，开展了新一轮机构改革，经过改革和调整，市政府工作部门为32个。县级政府机构改革总体与市对应，部分县（市、区）对一些机构进行机构与职能的整合。龙岩市政府机构改革始终围绕并服务于全市政治、经济、文化、社会建设的需要，为各项事业有效地提供了体制、机制和人员编制保障。

2、政府机构合理精简促进政府职能转变。1995年起的党政机构改革主要抓定职能、定内设机构和定编制的“三定”工作。通过“三定”，地级48个党政工作部门共提出转变职能202条，增加或加强职能165条，弱化或转移或下放职能37条；行政编制由1213名精简到1000名。2001年起的党政机构改革重点在转变政府职能，精简机构和人员编制，规范领导职数管理等。这个阶段强化了市场经济条件下履行政府职能的机构。两轮改革，全市各级清理编外人员和精简编制上万人。政府综合部门分别改造为宏观调控和经济调节部门，初步建立了宏观调控体系。通过撤、并和新设一些履行市场监管、社会管理和公共服务职能的机构，政府职能转变有了较好的体制和制度支持。

（二）构建和优化行政服务平台，为社会提供优质高效的行政服务

1、行政服务体制创新的进展。龙岩市自2000年7月开始行政审批制度改革，放松管制。2001年下半年龙岩市委、市政府决定深化审批制度改革、组建行政服务中心、改善发展环境。2002年3月，龙岩成立市、区一体的行政服务中心。之后，龙岩市几乎每一年都推出一项重大行政审批领域的制度机制和管理改革措施。如告知承诺制（2002年）、一审一核制（2003年）、网络审批制（2004年）、网上招投标（2005年）、部门内部相对集中审批职能改革（2006年）、市—县—乡镇三级行政服务体系建设（2007年）；再如，2008年开始并在2009年全面实施行政服务标准化建设和2010年全面实施行政审批个性化服务。

2、行政服务创新的成效。龙岩市通过持续开展行政服务制度创新，极大地简化、优化了行政服务流程，提高了行政效率。近年来，龙岩市行政审批实现了六次提速。截止2010年6月17日龙岩市行政服务中心服务提前办结率达95.17%，收件数量为823167，办结数量817022件，办结率达99.0%。这充分表明，龙岩市通过持续深化行政审批制度改革，把服务理念贯穿于行政服务全过程，不断推进行政服务制度创新，使得政府能够提供优质高效的行政服务。龙岩市通过构建和优化行政服务的统一平台，使得政府宏观调控与市场监管职能得到更加有效的实现，它带动着行政体制内的体制、机构与职能的整合。

（三）加强政府网站和相关制度建设，打造透明政府和参与式政府

1、多种渠道推动政府信息公开，打造透明政府。一方面，大力打造助推服务型政府的电子政务基础平台。目前龙岩市以“中国龙岩”为门户，以各县（市、区）和各市直部门网站为主体的龙岩市政府网站群已经形成。在政府网站群平台上建设“市政府新闻发布会”，发布政府工作部门的最新工作信息。2009年“中国龙岩”网站在全国地市级政府门户网站绩效评估中跻身第30名和“中国政府网站领先奖”第3名。这表明龙岩市电子政务平台建设取得了较好的成效。另一方面，综合利用政府网站等渠道实现政府信息公开。主要包括三个方面：一是政府门户网站。“中国龙岩”网站设置了30个分类信息。自《政府信息公开条例》实施以来，全市累计主动公开政府信息32409条。2009年全市通过各级政府机关政府信息公开专栏查阅政府信息的有655.5万人次。二是公共查阅点。市、县两档案馆、图书馆都设立了政府信息公开公共查阅点。三是政府公报。《龙岩市人民政府公报》每期1200份向政府和社会各界免费赠阅。

2、通过电子政务平台等多种形式，建设参与式政府。一方面，政府网站群成为公民参与政府的重要渠道。首先，政府信箱系统建立了跨部门和市与县（市、区）间的流转机制。自2005年底开通政府信箱以来至2010年4月23日，政府信箱收到咨询、投诉和建言献策等信件3285条。其次，在线访谈栏目网民参与度不断提高。自开设以来至2010年6月11日共举办了108场。在线访谈吸引了越来越多的网民参与在线交流。这充分体现了政府着力保障公众的参与权、表达权和监督权。第三，意见征集栏目征集意见日益增多。此外还有参政议政、热点评论等参与性栏目均吸引了不少网民参与。另一方面，建立行政决策听证制度，为公众参与公共事务建立制度化渠道。龙岩市于2009年6月出台《龙岩市人民政府重大行政决策听证制度（试行）》，完善政府重大行政决策机制。之后越来越多影响公民的重要公共政策和决策举行了听证，各利益相关者积极参与听证会。龙岩市公民参与公共事务决策走上了科学化、制度化、规范化的轨道。

（四）探索和完善公共服务提供机制，有效履行政府公共服务职能

1、公共财政为公共服务提供作有力的经济保障。公共服务的提供必须以公共财政支撑为前提。据统计，2009年，全市农林水事务支出9.32亿元；教育支出20.83亿元；科学技术支出1.35亿元；医疗卫生支出5.98亿元；社会保障和就业支出10.24亿元。2009年全年地区生产总值为768.45亿。以上几项总和为47.72亿，占GDP的6.21%。尽管与发达地区相比，龙岩市在公共财政对公共服务投入方面的比重还有一定距离，但是公共财政持续加大了对公共服务支持力度，特别是坚持做到新增财力向公共服务项目倾斜。这为政府有效履行公共服务职能提供了有力的保证，是打造服务型政府的基础条件。

2、以为民办实事机制保障基本公共服务的提供。自1991年起，龙岩市委和政府积极为群众办好事、办实事。据统计，20年来为民办实事项目总计269项，平均每年办实事13.45项。其中，基础设施建设、社会福利与社会保障、公共卫生和公共教育等项目是为民办实事的主要内容。公共服务类的实事占86.6%。为民办实事项目极大地改善了全市居民的民生质量。近年来，龙岩市政府进一步大力改善民生（即基本公共服务）。“民生龙岩”建设全面展开，民生工作拓展为五大“民生工程”。

3、以政府保险机制有效提供灾害救助公共服务。政府保险是各国政府为应对风险社会中的危机管理而常用的公共服务提供机制，它是指政府对个体、家庭或者公司因某一特定事件而造成的损失进行赔偿。龙岩市政府在全省率先通过政府保险提供灾害救助公共服务。包括两种形式：一是“农房保险”不断完善发展。“农房统保”于1983年在漳平首创。2006年龙岩市政府为全市61万多户农民统一办理住房保险。“农房统保”这个我市首创的灾害救助公共服务机制受到温家宝总理的高度肯定。之后，龙岩进一步加强了农房统保的规范化运作和灾情信息管理，建立起农村灾害信息员队伍，确保灾情信息准确、畅通，提高增强受灾群众防抗灾害风险的能力。二是自然灾害责任险覆盖全部农村。该保险于2006年由上杭县在全国率先推出。2007年全市210万农村人口全面覆盖，保费全部由政府承担。

（五）支持民间组织发展，促进公民参与公共事务管理

龙岩市政府积极支持各类民间组织参与公共事务管理。据统计，截止2009年底全市已登记注册各类民间组织1200多家。这些民间组织在社会公共事务管理中日益发挥着重要作用。一方面，各种慈善组织积极参与公共事务活动。目前，全市已经成立众多的慈善组织。如新罗区慈善总会、李新炎慈善基金会等。这些民间组织在助残、助医、助困、助学、扶老、助孤为重点的慈善救助活动中发挥了积极作用。另一方面，志愿者服务组织开始发挥作用。2010年3月，连城县北团镇成立全省首个“照料储蓄社”。入社成员自愿用自己的时间、钱物等为他人提供生产生活方面的服务，到自己需要时可优先获得帮助。这是一种典型的公共事务治理的志愿服务模式。这些情况表明，龙岩市在促进公民社会参与社会公共治理方面出现了较好的态势，是龙岩建设参与式政府的又一个重要体现。

（六）全面推进依法行政，建设法治政府和有限政府

龙岩市各级部门认真履行法定职责，严格依法行政，正确履行责任，努力建设法治政府和责任政府。

1、加强行政决策的制度化。为进一步健全政府行政决策制度，不断规范政府重大行政决策行为，切实提高政府决策质量和水平，2009年6月，龙岩市制定了《龙岩市人民政府重大行政决策听证制度（试行）》和《龙岩市人民政府重大行政决策合法性审查制度（试行）》。从制度上保障公共决策的科学化、制度化和合法化。龙岩市把依法行政纳入政府绩效评估指标体系，有力推动了全市依法行政工作的深入开展。

2、持续加强规范性文件管理。一是认真执行规范性文件制定程序规定，严把审核关。二是做好规范性文件备案审查工作。三是认真做好规范性文件清理工作。如2009年2月，龙岩市政府法制办对2008年12月31日以前以市政府（含市政府办公室）名义制定下发的现行有效的5835份文件进行了全面清理，对最终确定的437份规范性文件列入清理范围，逐件认真清理。2009年11月，市政府召开第45次常务会议决定废止（或失效）148件、保留224件、修改65件。四是实行规范性文件有效期制度和定期清理制度，保障规范性文件的合法有效。通过以上措施，明确界定公共权力的范围，建设有限政府。

（七）科学规范行政权力运行，建设廉洁政府和责任政府

龙岩市着力建立健全规范权力运行的相关制度，为建设廉洁政府和责任政府提供良好的制度保障。除规范国资监管权、资源处置权、领域监督权、投资决策权和行政审批权外，重点推进的工作还有：

1、规范行政自由裁量权。为防止行政执法活动中违法裁量、随意裁量、滥用自由裁量权的现象的发生，龙岩市通过抓试点的方法，确定建设、环保等六个单位开展行政执法自由裁量试点。全面推动行政自由裁量权依法、规范、合理行使，为龙岩市经济社会发展创造良好的法治环境。

2、规范行政权力运行。2009年，中共龙岩市纪委会同多个部门联合开展规范行政权力运行各项工作。从编制行政职权目录、压缩行政权力自由裁量空间、绘制行政权力运行流程图、深化行政审批制度改革、全面推行办事公开工作、健全内部管理制度、切实依法行使权力、加强监督和责任追究等八个方面进行全面规范。通过这些措施建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制，防治滥用行政权力，解决行政权力运行中行权不公、行权随意和行权不廉等问题，真正从制度结构的角度加强有限政府和廉洁政府建设。

（八）开展效能建设和政府绩效管理，建设效能政府

1、龙岩市机关效能建设的实践与成效。龙岩市逐步建立起了纵横交错、相互沟通、信息畅通的效能投诉网络。截止2009年底，市效能投诉中心共受理投诉12985件。通过办理群众投诉，给予效能告诫902人/次，移送党政纪立案62件，给予党政纪处分98人，辞退49人。十年来效能投诉件总体上呈下降趋势。龙岩市机关效能建设注重与优化地方发展环境相结合（如2003年发布《关于对损害经济发展软环境行为实行效能告诫的暂行规定》，2009年制定《龙岩市加强机关服务闽西发展“效能监测点”建设的工作办法》（试行）），注重与地方发展战略相结合。通过这两个结合有力促进了政府效能的提高。在现代社会，自然环境对经济绩效的影响已经日益减小，只有政府才是决定区域经济社会绩效的关键。自2004年起龙岩市在全省投资环境测评中连续四次位居第二，2008年名列第一位。这有力地说明龙岩以机关效能建设有力地推动了效能政府建设。

2、龙岩市政府绩效评估的进展。龙岩市自2005年开始实施政府绩效评估，目前形成了绩效评估指标考核体系和目标管理考核办法相结合的政府绩效管理综合考评办法，七个县（市、区）和31个市直部门纳入政府绩效管理范围。县级政府绩效管理指标体系包括可持续发展、现代化进程、和谐社会构建、依法行政等四大块，共29个指标。政府工作部门绩效管理考评指标包括业务工作实绩、行政能力建设（科学民主行政、依法行政、高效行政和廉洁行政四个方面）两大块。近五年来，龙岩市扎实推进绩效评估工作，考评工作在连续位居全省前列。这表明，龙岩市以政府绩效管理为变革工具，带动政府管理方式变革和效能政府建设初步取得明显实效。

（九）健全政府危机管理体系，建设适应风险社会的前瞻性政府

现代社会是风险社会。风险社会要求提高政府管理的前瞻性和预见性，提高政府危机管理水平。龙岩市政府根据中央和省委省政府的部署，结合本地实际，完善政府危机管理体系，提升政府危机管理水平。

1、建立应急指挥机制，完善应急预案体系。龙岩市和各县（市、区）成立了突发公共事件应急委员会。目前龙岩市基本建立了较为完善的应急预案体系。该体系涉及粮食供应、安全生产、道路交通、消防、防范地质灾害等18个专项预案，以及应对重大动物疫情、地震、环境事件等9项预案。以上预案体系全面覆盖了政府危机管理的各个方面，方案科学，可操作性强。其中一些方案（如防洪应急预案信息化程度高，覆盖面广，成效突出）为全国首创并在全省推广。

2、通过预案演练培训和信息发布，提升危机管理的执行力。一方面，开展专项预案演练，锻炼应急骨干队伍。演练内容涉及抗洪抢险、地震应急救助、疾病预防控制、森林防火等项目。另一方面，举办应急管理培训班，提高各级干部应急管理水平。中国龙岩网上开设了应急管理频道，专门发布预警信息、工作动态、应急预案、应急科普知识等信息。近年来的实践表明，龙岩在提高政府危机管理水平，建设前瞻性政府方面取得了积极成效。

三、进一步推动龙岩服务型政府建设的几点建议

龙岩建设服务型政府取得了明显成效，同时也还存在许多不足或问题。这主要体现在：政府职能转变还不够到位，缺位、越位和错位问题依然存在。政府职能特别是公共服务职能的履行还不够科学、有效，政府职能转变与管理方式转变之间的契合程度还不高，等等。服务型政府建设是一项需要长期的努力政府建设事业。从务求实效的角度，下面提出进一步推动龙岩服务型政府建设的几点操作性建议：

（一）市委和市政府要明确提出建设服务型政府的发展规划

应当看到龙岩市服务型政府建设还处于起步阶段，服务型政府实现程度还较低。当前激烈的区域间竞争对政府竞争力提升的要求日益增加。这就必然要求提升政府建设水平，加快服务型政府建设。为此，我们应当在全面调研和总结已有经验的基础上，借鉴国内其它地方政府的成功经验，根据龙岩市政府建设的实际提出服务型政府建设的全面规划或方案，明确指导思想、建设目标、基本要求、实施步骤与评价体系。特别是要把政府绩效评估指标体系与服务型政府建设评价体系科学对接起来，明确规定服务型政府的“理念指标”、“行为指标”和“效果指标”，突出公共财政对公共服务职能支持的效果评价，以服务型政府建设的成效促进经济社会发展的总体绩效。

（二）党建品牌要为服务型政府建设提供有力的支持保障

服务型政府的建设离不开中国共产党的支持和引导。服务型政府是我国政府现代化根本转型，这种转型意味着我们在思想、行为、制度等方面必然会存在许多不适应。近年来，中共龙岩市委积极开展党建工作品牌化的探索，创建了红土先锋机关党建品牌、红土学风理论学习品牌和红土清风反腐倡廉品牌。这三者分别为党员队伍建设、思想理论建设和廉洁政府建设相对应，能够为服务型政府建设提供较好的人力资源支持、思想理论支持和廉洁政府制度体系支持。因此，进一步推动龙岩市服务型政府建设可以把党建品牌建设导向对服务型政府的思想、行为和制度支持上来，在品牌资源利用、活动开展、内容传播、组织运作等方面明确加入服务型政府的相关内容和要求，以党的建设科学化水平的提高促进政府建设科学化水平的不断提高，实现党对服务型政府建设的科学嵌入和科学引导。

（三）在公共服务部门开展公共服务品牌化的实践探索

现代政府普遍面临着信任危机和提升管理绩效的压力，而市场常常意味着更高的效率，因而用市场的力量和技术改善政府形象和绩效就成为一种趋势。在工商管理领域许多管理工具都被导入到公共组织中来，品牌化就是一种常见的工商管理技术。品牌化在政府管理中的导入有积极作用：一方面，品牌意味着更高的质量和优质的服务，因而公共服务品牌化意味着公共组织必须改善内部管理，提升工作绩效；另一方面，品牌化有助于改善公共组织的公共形象。为进一步推动龙岩市服务型政府建设，可以先行先试，在典型的公共服务部门，如民政、计生、公安交警等部门开始公共服务品牌化的探索。这既可以进一步提高公共服务的质量，改善政府服务的形象，又可以在新的层次上推动龙岩市政府建设。

（四）加强与政府职能相匹配的政府工具更新

政府职能的有效实现需要管理方式科学配合。近年来龙岩政府管理方式发生了较大的变化，但是还不能很好地适应服务型政府建设要求。因此我们要在政府管理的各个方面主动引入政府管理工具。根据政府职能与政府管理工具的选择可以构成如下组合（见下表1）。

 

可见，政府职能的实现有大量的可选菜单。加快龙岩市服务型政府建设和政府管理方式现代化的操作性办法就是政府工具的选择与应用要实现简单化向多样化转变。在市场监管方面，如环境治理中可以尝试可交易许可制、自愿性协议、押金—退款方案等管理技术的使用。在社会管理方面，应当创造条件促进志愿者服务、社区治理（居家养老服务）等政策工具的应用。在公共服务方面，教育消费券（凭单制）就是一个很好的管理工具。由于这些管理工具的应用需要一定的经济社会条件支持，因此，可以开展试点，逐步更新。

（五）推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估

提高公共服务的质量需要公共财政的保障，也需要加强服务效果评估。为此我们要推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估。以公共服务为主要内容的政府绩效评估，就是在评估政府绩效的过程中，将评估重心放在公共服务上，重视公共服务提供的质量与效果。当前许多地方政府绩效评估都是以机构为重心的机构绩效评估。而公共服务绩效评估能够较好地克服机构绩效评估的缺陷，有助于改善公共服务质量并提高公民满意度，从而真正实现不断地改善公共服务的质量，进而从根本上促进政府职能转型。由于民生龙岩建设已经具有良好的基础并积累了丰富的经验，因此，龙岩市推进以公共服务为主要内容的绩效评估就是要以为民办实事的民生项目为主体，先行先试，带动整个公共服务绩效评估和绩效管理，从而不断提高公共服务提供科学化水平。

 

表1：政府职能与政府管理工具的选择组合

政府职能	政府管理工具的类型
	强制性工具	市场化工具	社会化工具	信息类工具
宏观调控	法律与规章、货币和财政政策工具等	种子资金、股权投资、重新构造市场等	共同生产、需求管理	信息公开、电子政务等
市场监管	管制、放松管制、税收等	补贴、可交易许可制等	自愿性协议、公众参与、志愿者服务、押金-退款方案	生态标签、电子政务、信息公开
社会管理	管制、放松管制、法律法规、直接行政等	－	公众参与、公私伙伴关系、志愿者服务等、社区治理	信息公开、电子政务、生态标签
公共服务	直接行政、公共企业、货款担保、直接贷款	凭单制、政府保险、合同、用者付费、民营化、品牌化	公私伙伴关系、公众参与、社区治理、志愿者服务	信息公开、电子政务