资源枯竭地区经济转型研究

永定县是我省典型的煤炭资源地区，2006年经过硐探工程和储量核实等地质工作，永定保有资源量10233.39万吨，保有可采量6552.92万吨，2007－2008年工业企业共生产煤炭1024.03万吨，到2008年底，剩余可采量为5528.99万吨，累计采出储量占初步测定总量的比重为54.03%，按2008年经济普查资料显示，永定县工业企业当年生产原煤5844782吨，按此生产能力计算，永定县煤炭可采年限为9.5年，已进入资源准枯竭阶段。本文以永定县为例，在分析煤炭资源地区经济特征和县域经济转型存在困难的基础上，就如何进一步做好经济转型工作进行探讨，以更好地推进资源型地区经济的可持续发展。

一、一煤独大的永定县域经济基本特征

永定县地处闽西，国土面积2223平方公里，2008年常住人口42万人，户籍人口47.25万人，2008年地区生产总值93.73亿元，三次产业比重为17.9:53.8:28.3，财政收入114511万元，其中地方财政收入51808万元，农民人均纯收入6326元。多年来支撑永定经济的是煤炭开采业，煤炭成为永定经济的代名词，并形成了具有明显特征的县域经济，主要表现在：

（一）一煤独大的工业结构

2008年永定全县工业完成总产值86.99亿元，其中工业企业74.93亿元，在工业企业中，规模以上工业产值实现69.61亿元，规模以上工业产值占全部工业产值的比重为80.02%。2008年实现工业增加值44.74亿元，其中规模以上工业增加值34.12亿元，占全部工业增加值的76.26%，其中煤炭企业50家，实现增加值18.88亿元，占规模以上工业增加值的比重为55.33%，煤炭产业占据永定工业的半壁江山，呈现“一煤独大”的工业结构特征。

（二）一煤独大的就业结构

经济普查资料表明，永定县2008年规模以上工业企业从业人员25644人，其中煤炭采掘业从业人员14166人，占55.24%。全县拥有7021个个体工业经营户，其中煤炭开采、洗选业1921户,占39.4%，全县个体工业从业人员36996人，其中煤炭开采、洗选业22692人，占61.34%。煤炭开采、洗选业从业人员在工业从业人员中数量多、比重大。

（三）一煤独大的财政收入结构

2008年全县财政总收入114511万元，其中税性收入105539万元，永定税收主要集中在工业，经济普查资料显示，2008年规模以上工业企业税金总额为102102万元，其中煤炭采掘业税金67972万元，比重高达66.57%。

（四）以煤炭运输为特征的交通运输业

普查资料显示，永定县2008年道路运输业法人单位18个，从业人员578人，其中，企业法人8个，从业人员215人。道路运输业主要依靠个体经营户，道路运输个体经营户6876户，从业人员15575人，其规模仅次于批发和零售业，为永定县经济作出了较大贡献。永定地处山区，原煤开采的硐口全部在山上，大部分开采出的原煤要从硐口运输到集中堆放待售的煤台暂存，然后由煤台对外销售，在销售过程中，需要大量的运输车辆参与。经济普查资料显示，永定县道路运输业拥有个体经营户6876户，从业人员15575人，其中有营业执照的3969户，从业人员11632人，有营业执照（即上牌照）的车辆主要从事长途运输，把煤炭运输到县境内外生产生活场所，没有办理牌照的车辆很大一部分集中煤硐口，主要任务是把硐口的煤炭运输到煤台，从户均从业人员可以分析，有营业执照的户均从业人员较高，为2.93人，无上牌照的个体运输户2907户，户均从业人员为1.36人，有无办理营业执照户均从业人员差距大的重要原因是永定原煤的销售地主要集中在本省的漳州、厦门、泉州和广东省的汕头、潮州、梅州。有牌照的车辆不分昼夜从事长途运输，一般需要二个雇佣驾驶员（包括业主在内），接近三人，而无牌照的车辆主要从事硐口至煤台的转运工作，路况较差，一般白天才能上路，一般一个驾驶人员即可。

（五）以服务煤炭生产为特征的批发零售业

据普查资料显示，2008年永定县具有批发业法人100个，从业人员1684人，资产总计356096千元，全年营业收入1010155千元。其中以煤炭为主的矿产品、建材及化工产品批发业74个，从业人员564人，资产总计234551千元，全年营业收入614099千元。与其它行业相比，法人单位数为第一位，从业人员数为第二位，资产为第一位，批发额为第一位。 

在零售企业方面，与煤炭生产运输相关的“汽车、摩托车、燃料及零配件零售业比其它零售业的比重高，其行业的单位数、从业人员、资产总计以及全年营业收入的绝对数均位于第一。

二、永定县实施经济转型面临的困难

经济转型是指在原有的产业结构或经济增长模式的基础上发展新的接续产业或增长模式，以达到产业提升和经济可持续发展。当前制约永定县经济转型的困难还很多，主要体现在：

（一）经济实力明显偏弱

2008年永定县的经济总量不及全省总量的1%，与经济总量前列的县（市、区）相比差距较大。2008年永定县地区生产总值93.73亿元，只为晋江市的13.5%，经济转型所需的物质基础明显偏弱。由于经济基础较弱，一方面影响了投资增长后劲，2000年永定县全社会固定资产投资为143678万元，2008年为256767万元，8年间，永定县的投资增长率年均只有7.5%，而全省同期的平均水平为21.97%。2008年全社固定资产投资总额为全市倒数第二，2009年全县固定资产投资仍然乏力，到2009年11月止，城乡50万元以上固定资产投资为224769万元，比增15.7 %，绝对额和增速双双为全市最低水平。另一方面，由于投资不足，又制约着经济的发展，2001年至2008年永定GDP年均增幅为11.25%，低于全省12.1%的平均水平，从人均方面看，永定县2008年人均GDP为22344元，也低于全省和全市平均水平。

（二）产业结构不尽合理

从总体上看，改革开改30年来，永定县产业结构呈现第一产业比重持续下降，第二、三产业比重稳步上升的态势，全县三次产业结构由1978年的53.5:27.4:19.1，演进为2008年的17.9:53.8:28.3。第一产业下降了35.6个百分点，而第二、第三产业分别上升了26.4和9.2个百分点。在第一产业中，养殖业比重明显上升，2008年种养比例为47.7:52.3。在工业中，虽然电子、机械产业从无到有，农产品加工业从小到大，但资源型经济比重仍较大，如在规模以上工业中，2008年煤炭、水泥、水力发电等资源型企业增加值27.17亿元，占全部规模以上工业增加值的79.6%，而非资源型企业的比重仅为20.4%，从技术水平看，全县没有一家高新技术企业。第三产业比重低，2008年第三产业比重仅为28.3%，低于全国、全省、全市水平。由于永定县工业以资源开采为主，煤矿、水泥厂、发电站均分布在山间，产业工人也分散食宿在其中，制约着城镇化水平的提高，2008年永定城镇化水平为29.5%，远低于全国、全省、全市水平，也影响着第三产业的健康发展。

（三）企业自主创新能力不足

永定现有规模以上工业企业148家，其中有科技活动的7家全部为制造业，而有研发活动的只有3家，其中，农副产品加工业一家，饮料制造业2家。从总体看，永定工业企业自主创新能力不足。工业企业科技活动能力十分薄弱，有科技活动的单位数、从事科研人数、科技活动项目、科技活动经费等科技活动明显不足。另外，品牌带动力也不强，至2008年底，全县没有一个全国名牌产品，福建名牌产品也只有4个，仅占全市57个的7%，地理标志保护产品仍然空白。

（四）生态环境破坏严重

永定煤炭开采点多面广，硐口又全部分布在山区，有些甚至接近山顶，煤炭生产巷道掘进所产生的废石、煤矸石、废渣全部堆放在硐口附近，使生态环境受到极大的破坏。特殊的地理环境和资源开采型的工业给当地经济发展增添了难度。永定县国土面积呈“八山一水一分田”格局，2008年耕地总面积只有30万亩，人均为0.7亩，而且大部分耕地为山垅田，耕作难度大、效益低，山地大多呈山高、坡陡，导致在工业化、城镇化建设进程中，建设用地需求与耕地后备资源不足，山高坡陡难以开发的矛盾日益突出，同时环境污染的代价也较大。2008年二氧化硫排放总量4598吨，COD排放总量3445吨，城市污水处理率30.5%。环境污染治理费用大，近年来每年县财政需安排1000万元用于矿区乡镇人饮工程建设的补助，治理粉尘污染每年都需投入500万元以上。

（五）维护社会稳定的压力较大

由于煤炭资源是不可再生资源，各种社会群体为争夺有限的资源而明争暗斗，给维护社会稳定增添了较大的压力。

（六）接续替代产业发展乏力

永定经济结构由于“一煤独大”，从政府层面看，长期以来煤炭生产经营无不作为各界政府的重要经济工作，因为它是经济发展的基础，财政收入的基础，抓煤炭比抓其它产业来的快、效益更加明显，因而在发展其它接续产业方面就分散了精力。从企业家的层面看，永定的优势也是煤炭，认为挖煤赚钱比什么行业都来得快，永定对外招商一谈到优势必讲煤炭，外商一听到煤炭优势必心动，因而长期以来永定的接续产业发展明显滞后。经济普查资料显示，2008年工业企业实现工业总产值74.9亿元，除煤炭、水泥、电力外尚没有一个行业比重达到10%以上，仅有交通运输设备制造业完成5.16亿元，通信设备、计算机及其它电子设备制造业完成2.1亿元，其它行业都在2亿元以下，显示替代产业发展乏力。

三、促进资源枯竭地区经济转型的对策思考

《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号）明确提出，加大对资源型城市（包括资源型地区）尤其是资源枯竭城市（地区）可持续发展的支持力度，尽快建立有利于资源型城市（地区）可持续发展的体制机制。作为福建省重要的煤炭生产基地—永定县，长期以来以牺牲资源为代价，源源不断地向周边地区输送了大量的能源，普查资料显示，全省规模工业企业生产原煤2306万吨，其中永定县生产576.3万吨，比重达25%，为全省的经济发展作出了积极贡献。当前该县煤炭资源开采已进入枯竭期，全县产业转型迫在眉捷，这不仅需要深化改革，扩大开放，加大自主创新，还需要强有力的政策措施，不断完善体制机制来推动产业结构转型升级，培育壮大接续替代产业，才能促进该县经济有效转型。

（一）对资源枯竭地区的认定要常态化。2007年底，国务院在全国界定了118个资源型城市（地区），2008年3月17日确定了国家第一批12个资源枯竭城市（地区），2009年3月初，国家发改委公布了第二批32个国家级资源枯竭型地区名单。然而，在公布第二批名单的同时，国务院表示近年暂不再审定新的资源枯竭型城市，就此关闭了地方政府申请资源枯竭型城市的大门。建议省有关部门应该以县级地区为单位，开展资源型地区的摸底和界定工作，应参照国家做法，确定本省资源枯竭地区的条件，定期开展省级“申枯”和评审工作。此项工作有利于掌握本省资源型地区及资源枯竭地区的基本情况，为提早谋划其经济转型提供依据，同时也为申报国家级资源枯竭地区积累经验，更好地争取中央的支持，另外对省级资源枯竭地区可尽早出台相关扶持政策，避免这些地区经济出现严重衰退后才加以重视。

　  （二）建立资源开发补偿机制。由于历史的原因，对资源开发地区的生态环境、人居环境、基础设施建设以及社会保障方面的投入均有不同程度的欠账。一方面对历史旧欠，各级政府应该在财政支出中列入预算。值得庆幸的是，永定县政府秉着对历史负责，对矿区群众负责的精神，从2006年开始，对煤炭开采地区每年安排1000万元的人饮工程建设专项补贴，但未见中央、省、市有相应政策出台。另一方面对现有资源开采，应该遵循“谁开采、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则。据此引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复的责任。建议有关部门要尽快制定最低补偿标准、补偿资金收取办法和使用范围，督促各类市场主体认真履责。

（三）建立衰退产业的援助机制。至少要在以下几个方面加以援助：一是资源勘探援助。在该产业出现衰退时，要加大对该地区资源的普查勘探，以寻找后续资源，尽力延长该产业的稳产期，同时要开发利用好伴生资源，充分利用本地资源潜力，拓展资源开发领域。二是开采技术的援助。由于资源价格低，加上开采技术落后，在煤炭开采中，许多企业采大不采小，往往造成资源的浪费，一旦矿井报废，未采的资源就无法再次开采，因此，行业主管部门应加大科技投入，组织科技人员攻关新的开采技术并及时普及应用，以减少资源损失。三是产业退出援助。特别是产业退出后下岗失业人员的再就业问题，对这类结构性失业人员，由于他们具有比较好的协作意识，通过新技术新技能培训后比较容易做到整体转移，促进其再就业。

（四）完善资源性产品的价格形成机制。就国家而言，重大战略资源开发必须有计划地开采，要控制企业以掠夺性的方式大规模粗放型方式开采资源，即要做到总量控制，通过控制总量来推进资源性产品价格的形成，这种价格应该包括企业支付资源开发补偿金在内的费用。永定是产煤大县，但煤炭价格却难以自主定价，有时统煤价格只能维持煤矿的简单再生产，原因之一是周边地区煤炭开采计划难以控制，私挖滥采经常发生，造成局部区域产品过剩，煤炭价格随之下降，为保持年度利润，在价格下降的情况下又加大开采力度，以开采量来弥补价格下降造成的损失，直至产量提升到盈亏平衡点，从而导致煤价的恶性循环。

（五）建立经济转型项目审批的优先机制。首先各级政府要形成一个共识，即资源枯竭地区曾经为周边地区的经济发展作出了无私的奉献，这些地区生存、生态的修复和基础设施等方面历史欠帐较多，要把这些不争的事实挂在心上，现在进入资源枯竭和经济转型时需要政府的扶持。其次要在基础设施建设如交通、人居环境、农田基础设施等方面给予优先安排，从优扶持。第三要在生产性项目立项审批方面给予优先。当两个或两个以上地区同时争取同一个项目时，上级主管部门应该从扶持资源枯竭地区经济转型和转型时社会矛盾突出而需维护当地社会安定的高度出发，优先考虑资源枯竭地区的要求。第四要对社会事业给予从优扶持，上级部门应该在社会保障、结构性失业人员的转岗培训及文化、卫生事业发展方面给予优先安排，以形成稳定的社会环境、良好的治安环境、先进的文化环境，从而为资源枯竭地区打造良好的经济转型环境。

（六）因此制宜培育壮大接续替代产业。这是资源枯竭地区实现经济转型的重点，也是难点。如何有效实现经济转型，应坚持因地制宜的原则，作为产煤大县的永定县，笔者根据当前本县现有产业结构特点和优势，提出如下转型建议：

1、组织开展农业产业化经营。永定是山区县，森林覆盖率为72.9%，具有丰富的生物资源优势。永定红柿的种植面积达8.5万亩，产量6万多吨，为全省之最，在华东地区也排在前列，但目前红柿仍以出售鲜柿为主，长期以来平均价格每公斤不到一元，仅有5%左右初加工为柿饼出售，而深加工尚处于空白，主要是加工技术没有突破。政府可采取委托或招标的方式，对制作生产柿饼、柿汁、柿酒、柿糕等系列产品的加工技术进行定向攻关，争取把红柿产业链拉长。关于烤烟产业发展，近年来每年种植面积在4万亩、产量8万担左右。建议烟草管理部门根据永定煤炭资源即将枯竭的实际，在促进永定经济转型方面使烟草行业能重振雄风，在烟草收购环节能按质论价，在加工环形节能在指标上给予扶持，最终能使永定卷烟厂独立经营。同时，永定在农业发展方面，传统食品“酸菜干”应有所突破，开发出既有传统风味又符合现代生活节奏的即食型产品，如果开发成功，每年种植十万亩，加工产值十亿元的能力可望形成，为永定经济转型增添活力。

2、继续扶持非资源型新兴工业产业的发展。经济普查资料显示，永定县规模工业中煤炭、水泥、电力以及其它资源型企业合计86家，占全部148家的58.1%，而增加值却占79.6%。为促进本县工业经济的持续增长，只能在力求稳定资源型产业的同时，依靠非资源型工业的拉动。对此，永定县早就意识到发展非资源型产业的重要性与迫切性，提出招商引资工作必须实行资源型与非资源型并重，以非资源型优先的原则，并不断扶持壮大非资源型企业。2003年建设永定工业园区，随后又在有一定经济基础的坎市镇、下洋镇、培丰镇和城区设立工业集中区来筑巢引凤，吸引境内外人士来永定投资兴业，并已初见成效。非资源型规模以上工业企业已从2004年一普时的26家发展到目前的62家，产值从2004年的6.7亿元增至2008年的20.53亿元。特别是机械制造和电子两个产业近二年增长势头较猛，2008年分别实现产值4.8亿元和2.7亿元，增幅分别为163%和286%。2009年11月止，其产值又分别达到6.2亿元和4.6亿元，增幅分别为33.2%和91.8%，这主要得益于永定县2006年提出并实施的产业发展体系。把当时具有一定创新和管理水平的企业加以扶持，培育形成新产业的龙头，目前已经形成以载重汽车底盘、前轴、后轴、转向节为主要产品的机械制造业，以生DVD和电视机整机为主的电子产业。今后应坚持正确方向，巩固已取得的成效，并使机械产业朝着包括汽车整车在内的汽车制造、环保机械制造和工程机械制造方向发展，电子产业将节能照明纳入扶持范围。永定县还应根据生物资源优势，特别是竹木资源优势的特点，把农林产品加工业作为扶持产业之一，2008年有规模以上工业企业29家，实现产值46936万元，虽然企业平均规模小，但其吸纳劳动力较强，为经济转型中解决劳动力出路问题提出了空间。永定县具有百年制作中药兼保健作用的“万应茶”历史，该产品远销海内外，其生产工艺一直成为该企业的秘密，县政府要紧紧抓住该传统产业，支持企业利用新技术拓展生产空间，开发生产系列产品，并以此为依托，做强做大医药产业。

3、大力发展旅游业。2008年永定第三产业的比重小、层次低，这与永定县以煤为主的矿业经济息息相关。普查资料显示，在企业法人单位中信息传输、计算机服务和软件业28个，从业人员159人，营业收入855万元；研究与试验发展企业2个，从业人员37人，营业收入110万元；专业技术服务法人单位45个，其中企业法人单位只有10个，从业人员80人，营业收入309万元。永定县早就意识到本县第三产业发展滞后给经济带来短腿的负面影响，早在十年前就把“土楼”申报世界文化遗产列入重要议事日程，组成专门的班子加以运作，几经周折，终于在2008年7月“申遗”成功，成为我国第36处世界文化遗产地，也为本县大力发展旅游业提供了得天独厚的基础。但是，当前旅游要素建设仍然落后，接待能力不能适应申遗成功后游客增多的需求。从旅游六要素看，2008年永定县从事吃、住、行、游、购、娱的法人单位总量偏小。

2008年以福建土楼旅游为主的永定县景区接待人数为35.3万人，而旅游过夜人数仅有8.5人，绝大部分游客都不选择永定过夜，主要原因是旅游要素不配套。建议该县以土楼申遗成功为契机，制定规划、出台措施，加快永定旅游业的健康发展，使旅游业与其它世界文化遗产地一样，成为第三产业的支柱。建议除迅速加快完善要素建设、形成足够的接待能力、提高旅游人数的过夜率之外，还需做好两项推荐工作：一是推荐永定境内参与申报世界文化遗产土楼的主体性，因为福建土楼遗产地包括永定、南靖和华安三个县，它们是福建土楼的整体，但永定的主体地位不能忽视，需要自我推荐；二是要推荐永定土楼的文化性，要认真研究各县土楼的同质性和差异性，在宣传同质性的同时，更重要的是推荐差异性，这个差异性最重要的表现是土楼承载的客家文化，只有文化是传承的，才是旅游的主要看点。