专家评《征收与补偿条例》征求意见稿

【引言】

　　前日公布的《征收与补偿条例》第二次征求意见稿规定：被征收人选择房屋产权调换的，应当分别计算被征收房屋的补偿金额和用于产权调换的房屋的价款，结清差额。

　　因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

　　“就近回迁”具体应该如何操作？回迁补偿面积如何折算？如果旧城区改建后变为公共设施，而周边就近地段又无房可供拆迁户选择回迁，问题怎么解决？

　　■ 专家观点

　　回迁权利可用货币补偿实现

　　沈岿(北京大学法学院教授)：此次征求意见稿规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。如果改建后变为公共设施，而周边又无房可供拆迁户选择回迁，此类情况怎么解决？

　　这就涉及旧城改建和旧房改造的区分问题。旧房改造，仍要改造成房子，这样被征收人就有回迁的房源了。但旧城改建则涉及的是一揽子计划，也可能盖工厂，被征收人回迁的权利保障前提就是要有住房提供，这个问题就比较复杂，就不一定要优先保障被征收人回迁的权利了，可以通过货币补偿或产权调换等变通方式来实现。

　　本报记者 郭少峰

　　■ 拆迁户说法

　　支持就近回迁规定尚需细化

　　对于此次征求意见稿中的“回迁应就近”这一规定，目前面临拆迁的北京市西城区拆迁户盛先生表示支持，他说：“无论是按现行市场价格给予现金补偿，还是在同等地段(西二环内)安置同等或差不多面积的住房，我们都可以接受”。但拆迁后，无论是政府相关部门，还是开发商，都未就此问题表态，甚至从未向盛先生家人提出过。

　　“希望新条例能对回迁问题，作出更为细致的规定”，盛先生表示，此次征求意见稿中“政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”这条规定还是太笼统，“回迁就近地段后，能补偿多大面积的住房？例如我们四合院之前住了8户人家，那回迁后是以原拆迁面积为依据提供住房，还是按户数提供住房？这些都有待细化”。

　　本报记者 石明磊

　　■ 政府回应

　　征收改建公共设施回迁方式应更多元

　　此次征求意见稿还对回迁做出了规定，“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”，政府操作时会碰到哪些问题？如果改建后变为公共设施，而周边又无房可供拆迁户选择回迁，问题应如何解决？

　　对此，辽宁沈阳市一位曾经负责基层拆迁工作的官员认为，这种拆迁方式属于为了公共利益拆迁，政府可以用更多元的方式确保被拆迁户利益和诉求。

　　他告诉记者，目前针对公共利益拆迁，沈阳市有几种做法。他举了一个例子，如果要建体育设施拆迁，首先拆迁部门会在该区域附近寻找地段盖回迁房，满足被拆迁户在该地段的回迁需求。如果附近确实没有地可以回迁，他们会选择在离该区域稍远一点的地方找房源，这种房源的价格会远低于该地段的市场价。如果被拆迁户提出要自己寻找房源，政府会在评估价格基础上加20%的补偿款，鼓励被拆迁户自选商品房源。

　　“我觉得这些方式都可以为其他城市拆迁遇到这种情况时借鉴，总体效果是不错的。”不过，他也告诉记者，有的时候遇到不讲道理的被拆迁户，这些条件拆迁户还是不会接受，他们提出不切实际的要求，让拆迁部门很为难。他也希望新规能够在这方面有一个制度上的规定。

　　本报记者 邢世伟

　　行政审批未必影响评估机构中立性

　　【引言】

　　今年1月29日，《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见。十个多月之后，经过调研和修改，于12月15日第二次面向社会征求意见。

　　第二次公开征求意见稿提出，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房地产价格评估机构由被征收人选定。

　　针对这一内容，有观点担忧，评估机构在实操中将面临重重困境。比如，有拆迁户担心，自己名下房产会否遭遇不公正评估？而评估机构会否因为怕得罪主导拆迁的政府部门而得出不中立的结论？此外，如果被征收人因各种原因难以选定评估机构，而最终影响征收效率、拖延项目进度，地方政府又应如何行使权力？

　　■ 专家观点

　　问题1 如果遭遇不公正评估？

　　评估公正性存在制度保障

　　沈岿(北大法学院教授)：评估机构针对不同情况可以有不同评估办法，比如有比较市场法，同一个地点，不同层楼、不同装修、不同新旧程度，不能由被征收人依据小区内最高价来算市场价。

　　现在房屋评估制度比较合理，还想象不出比目前更好的制度。遭遇不公正的情况会有，但可能性较小，而且还有一些制度设计来保证：对评估确定的价值有异议的，首先可以向房地产价格评估机构申请复核评估，如果再对复核结果有异议，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

　　评估机构为了在市场上生存，不可能对被征收人提出的复核意见不考虑。再就是专家委员会，被征收人如果对专家委员会的鉴定也有异议，并有更加有利的证据，也可以向法院提出诉讼。通过这些程序的设计，把这个问题都尽可能地得到解决。

　　问题2 如果评估公司怕得罪拆迁部门？

　　评估机构发展需被征收人信任

　　沈岿：任何市场中介机构都要由政府审批，企业也要工商管理部门登记，个人开车也要考驾照，这都需要经过政府审批，但行政审批这个程序未必会影响评估机构的“中立性”。如果评估机构符合法律规定，就应得到相关资质，如果不批准就是政府违法，从理论上讲，评估机构是可以申请行政复议或到法院起诉的。

　　将来的评估将更多由被征收人主导，而不是由政府主导，因此价格评估机构不仅要获得相关资质，而且只有获得被征收人认可，获得政府部门和被征收人两边的信任，才能在房价评估市场上获得一定市场份额，否则就没法生存和发展下去。

　　对这一制度的质疑，还是基于旧制度的考虑。当然我也承认，在制度实施过程中肯定会有一些折扣，但实施过程中出现的问题所牵扯到的，不一定是条例本身所能解决的。

　　问题3 如果评估机构难选定？

　　政府或可单方面确定补偿方案

　　沈岿：实际上，征求意见稿中已规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并及时公告。从法律上讲，这实际上就给了地方政府单方面作出补偿决定的隐含的权力。

　　如果被征收人迟迟不选择评估机构，政府可以单方面作出补偿方案和决定。从完善法规的角度看，可以增加一个规定，在不低于多少天的时间内不选定房地产价格评估机构，在被征收人不作出决定的情况下，政府有权单方面作出补偿决定。具体时间可由当地政府来决定。

　自去年12月，北大五名学者联名要求启动对旧拆迁条例的违宪审查以来，在各界“千呼万唤”之中，“新拆迁条例”终于初现轮廓。

　　昨天，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。根据意见稿，行政强制拆迁将被取消，改由政府申请法院强制执行。

　　有学者认为，取消行政强拆，增加公平补偿原则，是确定并支持现代法制原则的体现。但单纯制定国有土地拆迁条例，回避集体土地上的房屋拆迁问题，对化解拆迁矛盾，遏制拆迁冲突并无太大意义。

　　“它确定和支持了现代法制的基本原则”，联名上书全国人大的五学者之一，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安，昨天对早报记者表示，新拆迁条例二次征求意见稿，要求在“公共利益”和“被征收人的合法权益”间取得平衡，以及房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则的表述，都是以往未曾有过的“亮点”。

　　姜明安说，新稿中关于补偿范围、标准、征收程序的规定，都比以往有较大的进步。“我原先住在三环，现在把我安置到五环，搬迁费、家庭安置费，还有对停产停业的补偿，比如我这房子不是住房，而是经营用房，一年几十万元或几百万元的收入没有了，这些以前没有考虑，现在也考虑到了。”

　　“以前一些房屋面积比较小，获得的货币化补偿比较少，通过优先保障安置房能使被拆迁人得到较好的安置。”全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、中国人民大学副校长王利明昨天也对早报记者表示，条例新稿不仅强调了补偿不得低于市场价格的原则，而且规定了补偿标准不低于市场价格的具体时间，是其中“最大的亮点”。

　　新稿确定现代法制原则

　　新条例规定了补偿标准不低于市场价格的具体时间，是“最大亮点”。

　　“公共利益”界定有重大突破

　　对“危旧房屋”的认定标准，在很大程度上约束了地方政府的随意性拆迁

　　最让姜明安感到高兴的是，对“公共利益”的界定更明确了。特别是对“危旧房屋”的认定标准，在很大程度上约束了地方政府的随意性拆迁。

　　“以前只要是政府认为是危旧房，就可以拆了，有些地方盖了一两年的房子就被拆了。现在，要是‘危房集中’才能拆迁，不能因为整个街道有一个厕所有点‘危’，就把整个街道拆了。而且对旧城区的改建还加了一个界定，必须是‘基础设施落后’，也就是说水、电、煤气等方面有问题，才能拆迁。”

　　姜明安还表示，新稿第八条第七项规定的“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”取消了原来“国务院规定的其他公共利益”的表述，也是一大进步。

　　王利明透露，考虑到各方利益平衡以及地方差异，新稿保留了部分“授权条款”。“我认为，应该尽可能减少授权条款，从新稿看，授权条款已经减少了不少，比上一稿已经有很大的进步了。但是由于地方差异性很大，有些问题确实也需要由地方政府出台具体的配套办法。”

　　建议增加诉讼期间“终止执行”强拆条款

　　应该规定，(被拆房者)官司赢了，房子不拆，官司输了再拆也不迟。

　　“城里的房子可能都拆得差不多了，早就应该出台这个国有土地拆迁条例了。”对于新稿遗留的诸多问题，姜明安也提出了批评。他表示，目前，国有土地占现在房屋拆迁的比例很小，而拆迁所涉及的大部分是城乡接合部、郊区、农村的集体土地。

　　此外，他认为将“行政强拆”改成“法院强拆”，也有很大的争议，可能影响法院的“权威”。“原来政府决定、政府强拆，现在是法院决定、法院强拆，还是没有起到相互监督、制约作用嘛。”

　　“可能是有关拆迁的问题太复杂，情况又在不断的变化，地方执行的差异又很大，各方的分歧比较大，据我了解，‘司法强拆’代替‘行政强拆’，这个分歧就非常大。”王利明也认为，强制拆迁应该由法院作出判定，再交由政府执行。

　　姜明安还对没有诉讼期间“终止执行”强拆的条款表示遗憾，“等你打官司赢了，新房子都盖起来了，旧房子早被拆了。那这个司法程序还有用吗？应该规定，官司赢了，房子不拆，官司输了再拆也不迟。”他反问记者，除非遇到奥运会、世博会那样紧急情况，否则，“盖一个工厂、学校、托儿所，为什么不能再等个半年一年的？”

　　王利明表示，各界都在期待，第二次征求意见稿能集思广益，促使新条例尽快出台。而姜明安却希望，最终的条例能“稍晚些出台”，通过明年3月的人代会或人大常委会会议，把集体土地的拆迁问题提上议事日程，一并解决。