关于撤村建居后社区管理和建设方面的调研报告

为积极应对城市化、工业化的发展趋势，大力推进农村综合改革，更好统筹城乡经济和社会发展，2006年我区进行了撤村建居改革工作试点，2007年提出撤村建居改革工作五年目标，出台具体实施意见，此后，我区撤村建居工作全面推进。今年，我区被列为“全国农村社区建设实验区”，并提出到2010年所有城乡社区基本实现和谐社区创建目标。撤村建居后的社区工作已成为当前我区全局工作中的一项重要内容。为有效促进此项工作开展，推进我区城市化建设，区政协就撤村建居后社区管理和建设工作进行了专题调研，由副主席黄莉带队，城建和人口资源环境委员会组织实施。

本次调研活动以走访、座谈、调查问卷为主要形式，先后走访了解了区民政局，南苑街道联盟社区、东安社区，临平.东湖街道红旗社区、丁山社区，塘栖镇酒店埭社区，闲林镇华丰社区，星桥街道安乐社区、周杨社区，五常街道所辖5个社区的有关工作情况，召集8个相关部门负责人、部分镇乡（街道）民政工作的分管领导和科室负责人分别进行座谈，发放了100份调查问卷。通过2个多月的调研，我们认为，我区撤村建居后社区管理和建设工作相对薄弱，亟须进一步予以完善和规范。

一、当前撤村建居后社区管理和建设的基本情况及存在问题

根据撤村建居改革工作五年目标，按照“整体部署、分步实施、各方配合、稳步推进”的基本原则，我区到2010年完成81个村的撤村建居工作。从2006年试点到今年7月底，已撤村建居67个，主要涉及4个街道办事处、经济开发区和各中心镇，都属原范围撤建，其中，城区3个街道已全面完成撤村建居工作。共计5万余名农民转为居民。在区委、区政府的高度重视下，我区撤村建居改革工作政策比较完善，程序比较到位，整体推进很顺利，从而大大加快了我区城市化建设的步伐，使更多的农民享受到了经济社会发展成果。撤村建居后，各社区健全组织，完善制度，管理工作逐步转型。但是，从村到社区，从农民到居民，撤村建居涉及管理体制的变革，涉及方方面面的工作，涉及群众切身利益，与社区治理要求相比，目前村改居后有关思想意识、政策层面、管理模式、后续工作上还存在着一些问题。

（一）从思想意识来看，各级干部对撤村建居工作统一认识，积极落实区委、区政府部署，广大群众对撤村建居工作反映良好，对村改居后获得城市居民相应待遇，非常拥护和赞成，各村同意签字率都达80％以上，甚至有100％。但在走访调查中，不论是群众还是村镇、街道及部门干部，也表露出对于这项改革工作的一些思想困扰。

1、群众的顾虑问题。撤村建居后，群众对于有关政策的落实还有些顾虑。他们最满意的是能享受到有关养老保险、医疗保险、老年补助金等社会保障政策，但对计划生育、农户建房等方面带来的影响还有些想法，最为担心的则是土地、集体资产问题，对以后户口增减等因素涉及利益分配等放心不下，怕吃亏。有一些村还发生了村民要书面承诺、公章承诺以保障相关利益的事件。还有群众提出，村改居应该是基础设施更完善，环境卫生更干净，休闲场所更宽敞，文体活动更热闹，群众生活更富足，但现实没有预想的那么好，撤村建居政策像是麻心团子，外表看是大汤团，里面却只有一两颗芝麻。

2、干部的困惑问题。在调查问卷中，各级干部认为撤村建居是好事，是大势所趋，表示赞成的占了52%，但也有48%的干部认为我区撤村建居改革步伐过快。社区干部普遍认为，由于种种原因，自身的工作理念没有完全转变，感到撤村建居只是改了名字，换了牌子，对于工作该怎样做、做什么，没有明确的思路；镇乡（街道）干部都意识到必须重视指导工作，但是遇到政策问题如何处理，怎样指导更合适，心里没底；职能部门干部面对撤村建居带来的一些综合性的、复杂的问题，积极探索相关解决办法，但也有些担心，感到有关政策衔接调整，操作把握难度甚大。

（二）从政策层面来看，我区撤村建居政策充分考虑相关方面法律法规，立足余杭实际，维护群众利益，使撤村建居工作得以顺利开展。但由于宏观调控、体制因素等多方面原因，撤村建居前广泛宣传的“十大好处”，还有部分政策没有落实，部分政策内容不够明确，或存在操作难度,同时，一些已落实的政策也存在一定的难题。

1、集体土地征收方面：按照我区实施意见规定，撤村建居后剩余集体土地可依法被征为国有。对于城市建设来说，这会避免因征地问题引起的纠纷和矛盾，大大提高工作效率，加快建设步伐。但由于我区撤村建居基本条件与省有关撤村建居政策不一致，有关耕地方面的条件相对放宽，目前人均土地在0.2亩以下的社区是13个，仅占撤村建居总数的19%，人均土地在0.2-1亩的社区32个，占48%，人均1亩以上的社区有22个，占了33%，因此要实现集体土地征为国有比较困难，需要经历漫长的过程。集体土地若长期不能征收开发，继续由农户经营，村民变居民后的生产生活方式、生活环境就难以改变，村民也难以“市民化”，还可能产生新的矛盾。

2、农转非户籍管理方面：按照国家规定，撤村建居后农业户口必须转为非农户口。因户口附带利益问题，一些农户心存顾虑不愿办理农转非，而公安部门也缺乏强制办理的依据，截至到7月份，我区撤村建居农转非应办未办1万余人。部分社区如华丰社区、结网社区等，自愿办理人数非常少。户籍证件转换不彻底，致使居民户口本反应不出真实的户籍性质，身份不明，亦居亦农。

3、农户住宅房屋产权证方面：我区实施意见规定，农户住宅办理房屋产权证的前置条件是：“符合规划，今后不再进行征拆迁”。此前置条件概念比较模糊，因为规划可根据需要适当调整，房屋今后是否征拆迁不能预知。这就意味着，农户住宅房屋产权证目前不能办，何时可以办理无法明确。有关职能部门也尚未拿出相关具体操作意见。

4、农户建房方面：当前，建设多层公寓已逐渐为农转非群众所接受。据了解，建设部门已在进行社区规划，包括多层公寓。但多层公寓建设的实施需要项目带动，没有项目带动，社区居民的住房就无法新建。在规划没有确定之前，在多层公寓没有建设之前，对于部分亟须建房的群众，还没有一个相对可行的办法。

5、社区公用设施建设和管理方面：我区实施意见规定，撤村建居后原农村的道路环卫、路灯、绿化、排水、消防等市政建设按照城市管理办法，统一纳入镇乡（街道）、管委会、城建部门建设和管理。目前，该政策尚未落实。本次走访的几个社区，每年有关卫生、道路建设的费用支出均在50－100万元之间，甚至有超出100万元，都由股份合作社承担，用社区干部的话来说，是“在股民身上拔毛”。其中2006年撤村建居3个试点村也不例外，公用配套设施主体依然缺位，城市管理尚未延伸。

6、劳动保障政策方面：截至今年7月底，我区撤村建居农转非人员参加养老保险人数为7617人，目前已领取养老金的为5488人。可见老年人参保意愿强烈，而年龄稍轻的因不能即刻享受利益，同时也不愿割断与土地的联系，不办农转非、不参保者居多。据测算，以目前参保情况，在不考虑待遇递增的前提下，7年后缴费额全部支付完毕，届时社保资金将面临较大的压力。

7、股份合作社股金升值方面：撤村建居后的股份合作社，毫不例外地将股金升值的筹码放在了村级留用土地上，而土地指标问题一直没有得到较好解决。目前，股份合作社没有新的收入，社区干部一直期盼政府能按照有关政策予以落实。而从宏观调控角度来看，村级留用土地指标很难落实，且留用土地开发涉及主体、具体运作等问题，操作上也很困难。如果单纯依靠土地等外在经济维持生存，也会导致股份合作社没有自身的经济增长点，存在发展后劲不足的问题。

（三）从管理模式来看，改制后各社区先后建立了社区党组织，居民代表会议，社区居委会工作班子和社区议事协商委员会等组织机构，社区工作正在逐步规范。农村变成新社区，在工作内容、活动方式、治理目标等方面有了新的要求和任务，而新建社区在很大程度上还没有脱离原有的农村管理体制。

1、工作机制方面。目前社区居委会与股份合作社虽然是两块牌子，但基本上是一套班子，人员交叉兼职，工作关系交叉，职责不够明晰，社区居委会工作难以与集体经济组织分开。这也致使社区居委会和股份合作社在财务管理上，资金混淆使用，有的社区甚至还是一本帐。同时，社区居委会财务管理的指导工作，还没有明确区级主管部门。

2、工作职能方面。由于种种原因，当前社区居委会基本沿用了行政村的管理模式，肩负着村、社区的双重治理任务，承担着原行政村的基础设施建设、经济发展等工作，社区还承担了大量来自政府职能部门的指令性任务，疲于应付各类活动、检查及评比工作，且没有“费随事转，权随责走”。由此，少有精力从事社区公共事务和公益事业服务工作，部分社区甚至不了解农转非劳动力就业等方面政策，服务意识还没有跟上。同时，在干部报酬方面，尽管社区工作待遇逐年增加，但和村干部相比还是有较大差距，工作积极性受到一定影响。

（四）从后续工作来看，撤村建居虽然从组织形式上初步完成了城市化接轨，使得我区城市规模迅速扩张，城市化率大大提高，但新建社区基础设施建设相对落后，与城市规划要求存在一定距离，也带来了城市发展的一些新问题。

1、社区规模问题。根据国家、省有关文件规定和社区建设工作先进地区经验，社区人口规模一般在2500户—3000户之间为宜。我区撤村建居都属原撤原建，社区规模过小，1000户以上的社区仅12个，占18%，500－1000户的社区有19个，占了28%，500户以下的有36个，占了54%，最少的是横板桥社区，仅100多户。社区规模小，不利于资源共享，管理成本过高。且我区撤村建居管理范畴不变，居民之间存在固有认同感，维系着原有模式，融入城区的步伐较慢。一些社区居委会和周边小区业主委员会和物业公司之间的关系也难以理顺，不利于工作开展。

2、城中村改造问题。目前我区已启动大东安社区改造工程，该社区是典型的城中村，改造后将和城区相融、相协调。而随着撤村建居的数量不断增多，城区建设区域内又有不少村改居，这部分社区仍有一些农用土地，基础市政设施相对短缺，建筑布局比较混乱，外来人口集聚，群众生产方式、生活方式等方面仍保留浓厚的农民特征，社会治安和卫生管理工作难度较大。如果不注重改造，这部分社区很有可能成为新的城中村，成为城市发展不和谐的音符。

二、关于撤村建居后社区管理和建设方面的一些建议

1、以诚信为根本，完善政策体系。政府必须讲诚信，如果失信将产生众多消极影响。为了撤村建居工作顺利开展，我区提出“十大好处”，深入人心，妇孺皆知，但由于种种原因，部分尚未落实。对此，政府要守信于民，要以改革创新的精神进一步完善，尽量处理好相关问题，切实维护群众利益，要经得住历史的检验。一是要提供财政保障。对于农转非养老保险、老年人补助金、低保政策、优抚政策等社会保障资金，社区公用设施建设管理和维护资金，要科学测算，统筹安排，明确步骤，切实予以保障。特别是社区公用设施建设管理和维护资金应逐步纳入区、镇乡两级财政，列入年度财政预决算。二是要制定集体土地征收计划。当前各村土地情况不一，有全征全拆，有部分土地被征用，有大项目即将征用，也有大多数土地未征用的，集体土地征收不可能一刀切。对于剩余少量土地的，具有一定可行性的，要制定计划，逐步征为国有，加快建设步伐。三是对于农户住宅房产证、村级留用地等疑难问题，有关部门要探索研究，尽力尽快拿出具体操作意见；四是对于建房问题，多层公寓一定时间内无法建设的，要坚持以人为本，积极探索其他方式方法解决，如廉价出租房过渡、货币式分房等。五是对于农转非户籍转换、计生工作等政策，各有关部门要根据实际情况，有针对性地上门工作，能落实则落实，不能落实的进行细致的宣传解释。

2、以协调为重点，完善工作机制。撤村建居是一项系统的改革工程，政策性强，涉及面广，需要各方联合协作，真正实现工作不交叉，不推诿。一是建议城乡社区建设协调小组建立定期专题研究工作制度，2－3个月召集各职能部门共同商讨，研究解决有关问题。二是建议在区民政局设社区服务中心，调配人员，充实力量，负责指导社区服务、社区信息、社工队伍管理、社区干部素质提高等工作，加强社区工作培训。三是强化户籍信息管理工作。户籍牵涉利益问题，如土地征用农转非和撤村建居农转非所享受的保障政策就有所区别，在目前户籍证件转换不彻底，户籍信息不够完善的情况下，作为维护农户权益的重要依据，必须科学严格统计。建议区公安分局加强户籍信息管理，并指导社区做好统计、核查工作。四是尽快延伸城市建设和管理工作，城建、城管执法、供水、供电、工商、卫生等相关职能部门应主动介入社区服务。五是明确社区财务管理的主管部门，加强对社区居委会财务管理工作的指导、检查和监督。

3、以统筹为基础，完善规划布局。撤村建居具有客观必然性，是加快城市化发展必须要解决的问题。新建社区应逐步纳入城市统一规划、建设和管理，作为城市整体规划的重要部分。一是适时调整行政管理区域，对规模过小的社区应重新组合，对边际不清、交叉管理的区域做适当调整，打破村村界限，村居界限，房地产开发的小区应纳入社区统一管理。同时，鉴于目前撤村建居改革工作五年目标实现情况，当前应适当放缓撤村建居步伐，成熟一个，发展一个，应认真总结经验，研究相关问题，维护改革成果。二是科学编制新社区规划。建设部门要依据城市发展总体规划要求，及时掌握、更新信息，做好社区布点和社区公共设施建设规划。民政部门要充分考虑现有村改居新建社区建设和未来发展状况，提供规划意见。各镇乡（街道）、管委会相应制定本地社区建设规划和布局。三是加快城中村改造。如临平东湖街道的红旗社区，南苑街道的新丰社区等区域，避免和控制新的城中村产生，同时要依靠项目带动，实行开发商的捆绑式开发，有序进行城中村改造。

4、以自治为方向，完善管理职能。撤村建居不仅是撤销行政村，建立社区的过程，更是市民与农民两种不同思维和生活习惯相互碰撞和提升的一个长期渐进的过程。撤村建居后，要根据社区管理模式的要求，进一步理顺社区工作关系，完善管理职能。一是逐步将社区居委会和股份合作社剥离，避免人员交叉、工作交叉。要着力探索股份合作社发展模式，如开放股权，提升和完善产业结构，改进经营方式，改革治理结构，使股份合作社逐渐过渡成面向市场、具有竞争力的现代企业。同时，加强监管，严禁非法侵占股份合作社资产，依法修改和完善合作社章程，对划拨一定资金扶持社区公益事业作出明确规定。二是以政府为主导，社区居委会为主体，辖区共建单位为依托，合理配置社区资源，实现社区资源共享共建。对有些不属于社区任务的行政性事务，但社区做起来比较便利的，由社区居委会和街道办事处联合把关实行准入，并落实“权随责走，费随事转”。三是按照城乡社区协调小组有关“五定”（定经费、定编制、定人员、定规划、定场所）要求，落实社区办公、服务和活动用房，及时配备好劳动保障和社会救助社，设立社区治安协管员，重点做好就业培训、社区服务等工作。