政治协商的内涵及其运作

政治协商的内涵及其运作

 

陈扬富

政治协商在政协三大职能中位列第一，说明其在政协各项工作中地位突出，是政协的最基本的含义。换而言之，没有政治协商也就无所谓政协组织及其活动。政协因其非权力运作的特点，各项职能履行起来比较难，相比较而言，民主监督比参政议政难，政治协商比民主监督又更难。其表象原因是有关规定过于原则，概念不够明确，可操作性不强。深层次原因是政治性强，涉及的问题重大，且直接制约着决策行为。技术层面的问题则是主体不明确，内容不具体，运作不规范。结果是决策者要么装糊涂，要么根本不懂；议政者要么有意回避，要么难以作为。最终导致政治协商在很大程度上很难看到其完整的本来形象。有鉴于此，笔者结合工作实践，试图就政治协商的内涵、运作形式、效果体现等问题作一探讨。

政治协商的内涵

政治协商就其字面意义讲，是不同政治群体在相对一致的利益基础上，就若干重大问题，在平等的前提下，通过沟通、妥协达到认识一致，从而达到行动一致的过程。其特点是：政治性，主客体都是影响决策的政治组织；平等性，主客体在地位平等的前提下各抒己见，求同存异；一致性：主客体反映不同诉求，实现共同目标。协商是搁置分歧，寻找共同点，争取多数的过程，从这个意义上讲，是统一战线的手段。协商是凝聚智慧，汇集力量，激发积极性的过程，从这个意义上讲，是执政集团决策的手段。协商是增进沟通和了解，理顺情绪，消除误会和对立的过程，从这个意义上讲，是统治集团实现长治久安的手段。协商是互相学习，优势互补，共谋发展的过程，从这个意义上讲，是集团、集体和个人谋求快速发展的手段。

随着新中国成立60年的不断实践，赋予了政治协商新的内涵和生命：将政治协商作为执政党和参政党长期合作共事的重要形式确定下来，将政治协商作为我国一项基本的政治制度确定下来，将政治协商作为中国两大民主形式确定下来，这是人类文明的一大进步，是中国人民的一大发明，是中国特色社会主义理论与实践的重要组成部分。

政治协商的本质特征

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”中共十七大报告在部署人民政协工作时，又把“政治协商纳入决策程序”作为首要问题予以强调。中央这一表述明确宣示了政治协商的三大特征：决策之前，重大事项，主体认同。其意义有三：一是不能可有可无，有别于政协其他职能的表述，带有某种刚性的规定。二是不能随意，要作为一种程序安排，具有很强的规范要求。三是将政治协商上升为科学决策的重要形式之一，充分体现了协商民主的价值。

政治协商的主体是党委、政府和人大。首先，现行体制下，决策权归属于党委和政府，决策前是否需要协商，决定权由其掌握。其次，政治协商的部署和协调在党委领导之下实施，组织权在于党委。第三，由于行政权的行使由党委和政府管理，协商的结果是否被采纳，取决于党委和政府。第四，由于立法权属于人大，在立法协商中政协组织和委员的意见能否被采纳，同样取决于人大。由此可见，政协组织只是提供政治协商的平台，是个组织形式，是协商的客体，而不是主体。

政治协商的内容是国家和地方的重大事项。关于这一问题，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》作了规定：“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”此前，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作与政治协商制度建设的意见》也做出了相应规定。综合这两份文件的阐述，可以进一步明确，政治协商的内容是国家和地方的重大事项和重要决策。

政治协商的原则是“三在前、三在先”。“三在前、三在先” 即：重大决策要协商在党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前；制订经济和社会发展中长期规划要先协商后决策，对重大人事安排和关于人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定，制定重要地方性政府法规要先协商后通过。“三在前、三在先”是政治协商的灵魂，动摇了、改变了都是对政治协商的曲解、敷衍，是对党的指示的违背。

政治协商的主要方式

政治协商可归纳为三种形式：主体协商、间接协商、党派协商。主体协商是主要形式，间接协商是补充形式，党派协商是辅助形式。

主体协商。各级共产党（执政党）组织与同级人民政协组织的各参政党和各界人士代表之间进行的协商。这种形式的协商，一是层次高，主客体出面的都是最高层次的相关人士，体现了严肃性；二是代表性强，主要指客体是以政协不同界别的集体意识为出发点，体现了整体性；三是议事面广，可以协商所有的相关问题，体现了宏观性。

间接协商。主要是政协内部的协商。一是中共政协党组或受执政党的委托，或自发地就若干国家和地方的重大事项同各党派和各界人士开展协商；二是根据工作需要或党派要求，中共政协党组就政协若干重大问题与党派界别开展协商。间接协商具有以下三个特征：一是双重性。政协党组代表执政党出面组织，是协商的主体；同时以党派界别身份平等发表意见，又是协商客体。二是协调性。第一类协商是为主体协商准备意见或补充意见，统一各方认识；　　第二类协商是为更好地履职调整关系。三是开放性。可以更加自由充分地发表各自观点，听到真话，了解实情。

党派协商。由执政党各级组织负责人主持，仅限参政党负责人参加的协商会议。这种协商充分体现了执政党对参政党的尊重。一是特殊性。有别于其他界别，单独召开协商会。二是平等性。有别于主体协商只听取各方代表意见，而是由每个参政党自由完整阐述观点，主客体之间平等交换意见。三是有效性。有别于不同界别就广泛问题泛泛而论，各党派根据各自优势可以就某一重大问题深入全面阐述观点，更容易引起重视和采纳。

政治协商的运作

政治协商在很大程度上是一个实践问题，如何运作是关键。要把握规范性、体现民主性、注重实效性。

把握规范性。制度建设是前提，就是以中央有关文件和政协章程为依据，将政治协商的内容、程序、组织和要求具体化，并以规章的形式，或党的文件的形式明确规范下来，避免盲目性或随意性。首先，主体要积极，要将在政协的政治协商工作列入党委、人大、政府的议事日程，列入年度工作计划，做好协商计划，组织活动，成果转化，落实反馈。其次，客体要主动，政协及其组织要主动做好议题建议，内部协调，调查研究，准确表达，配合组织等项工作。第三，各界要支持。党委、政府的相关部门要按照党委的要求，主动参与协商，认真办理有关建议。

体现民主性。民主作风是保障。其标志是说者畅所欲言，听者很有收获。一是平等。不以领导者自居，不居高临下，不强加观点，不简单否定。二要真诚。鼓励差异性，鼓励直言，鼓励真知灼见。三要纳谏。关注不同点，发掘闪光点，集中有用点，真正使政治协商过程成为了解民意、集中智慧、统一思想的过程。

注重实效性。一要认真制定协商的议题，制定年度协商计划。二要认真做好协商准备，主体方事先要将协商议题和有关情况告知客体方，客体做好相关调研、取证分析，形成统一明确的意见。三要认真组织协商活动，出席者均要相当对等的级别，到会要齐，发言要充分，记录要准确。四要认真办理协商意见。不明确的当场解释，重要的正确意见尽量要体现在决策中。五要及时反馈协商结果。将办理情况及时反馈政协组织并转达给党派或个人，以体现共同价值，必要时可在政协网站和适当媒体予以报道。