三明城镇化发展现状、存在问题及对策

改革开放以来，三明市的小城镇建设取得明显成效，但由于种种原因，全市城镇化水平总体仍然滞后于经济社会发展，落后于全国、全省平均水平。如何加快三明市城镇化进程？本文根据2009年城乡划分专项调查、人口普查和人口抽样调查及其他相关资料对城镇化发展水平进行分析探讨，以期为加快小城镇建设提供参考。
　　一、三明城镇化发展现状
　　（一）城镇化进程不断加快，但仍低于全省、全国平均水平
　　至2009年底，三明市城镇常住人口117.2万人，城镇化率为44.4%，比2000年的38.6%提高5.8个百分点,年均提高0.6个百分点，比2008年的43.3%提高1.1个百分点，说明我市城镇化进程不断加快。
　　2009年，三明城镇化比厦门（81.6%）、福州(59.0%)、泉州（52.3%）、南平（48.5%）和莆田（47.2%）低，居全省第六位，比全省平均水平的51.4%、全国平均水平的46.6%分别低7.0和2.2个百分点。2010年是“十一五”规划的最后一年，要实现三明“十一五”规划提出的“城镇化率50%左右”目标难度大。
表1    
　　三明常住人口和城镇化与全国、全省比较

\&2009年\&2000年\&2009年比2000年\&城镇化年均提高(百分点)\&
\&常住
人口
(万人)\&城镇化
水平
(%)\&常住
人口
(万人)\&城镇化水平
(%)\&常住人
口增长
(%)\&城镇化水平
提高
(百分点)\&
全国\&133474\&46.6\&126583\&36.1\&5.4\&10.5\&1.2\&
全省\&3627\&51.4\&3410\&42.0\&6.4\&9.4\&1.0\&
三明\&264\&44.4\&257\&38.6\&2.6\&5.8\&0.6\&
福州\&687\&59.0\&639\&52.6\&7.6\&6.4\&0.7\&
厦门\&252\&81.6\&205\&70.8\&22.7\&10.8\&1.2\&
莆田\&286\&47.2\&273\&29.2\&4.8\&18.0\&2.0\&
泉州\&786\&52.3\&728\&38.9\&7.9\&13.4\&1.5\&
漳州\&480\&43.3\&458\&35.1\&4.8\&8.2\&0.9\&
南平\&290\&48.5\&282\&43.5\&3.0\&5.0\&0.6\&
龙岩\&278\&42.3\&268\&36.0\&3.6\&6.3\&0.7\&
宁德\&304\&40.6\&299\&35.8\&1.6\&4.8\&0.5

　　（二）“主轴”城镇化较高，“两翼”城镇化低
2009年，“主轴”的城镇化水平最高，达67.5%；其次是“西北翼”，城镇化水平为31.9%；“东南翼”城镇化最低，为27.9%。从各县（市、区）看，梅列、三元两区的城镇化水平最高，分别达91.1%和81.4%；其次是永安、沙县和将乐三县（市），城镇化水平分别为59.2%、49.3%和41.1%；宁化、尤溪、建宁、大田四县城镇化水平最低，均在30%以下。
　　表2    
　　2009年省市县人口城镇化与乡级建制情况
\&常住人口(万人)\&城镇化水平(%)\&乡镇街道数(个)\&镇街道占乡级比重(%)\&
合计\&乡\&镇\&街道\&
全省\&3627\&51.4\&1100\&337\&592\&171\&69.4\&
全市\&264\&44.4\&142\&72\&57\&13\&49.3\&
梅列区\&18.7\&91.1\&5\&1\&1\&3\&80.0\&
三元区\&21.4\&81.4\&8\&2\&2\&4\&75.0\&
永安市\&36.5\&59.2\&15\&4\&7\&4\&73.3\&
明溪县\&10.7\&33.4\&9\&5\&4\&-\&44.4\&
清流县\&13.9\&32.1\&13\&8\&5\&-\&38.5\&
宁化县\&29.8\&25.9\&16\&12\&4\&-\&25.0\&
大田县\&32.3\&29.6\&18\&10\&8\&-\&44.4\&
尤溪县\&37.4\&26.4\&15\&7\&8\&-\&53.3\&
沙县\&23.9\&49.3\&12\&4\&6\&2\&66.7\&
将乐县\&15.4\&41.4\&13\&7\&6\&-\&46.2\&
泰宁县\&11.7\&37.5\&9\&7\&2\&-\&22.2\&
建宁县\&12.3\&27.8\&9\&5\&4\&-\&44.4
　　（三）镇和街道建制占乡级不到五成
　　2009年，我市142个乡级建制中，镇57个，街道13个，镇和街道合计占49.3%，比全省占69.4%低20.1个百分点。从分县（市、区）看，镇和街道建制超过五成的分别是梅列（80%）、三元（75.0%）、永安(73.3%)、沙县（66.7%）和尤溪（53.3%）五县（市、区），镇和街道建制比例最低的是泰宁（22.2%）和宁化(25%)两县。
　　二、三明城镇化进程的制约因素
　　（一）经济发展还不够快
　　近20年来，三明市经济保持了较快的发展势头，但与全省其他先进地区相比还不够快。三明地区生产总值由1990年56.97亿元增加到2009年734.24亿元，年均增长10.7%，比全省平均年均增长13.5%慢2.8个百分点；三明地区生产总值占全省生产总值比重由1990年的10.9%下降到2002年的5.9%，之后回升到2009年的6.1%；财政总收入由1990年5.68亿元增加到2009年67.18亿元，年均增长13.9%，比全省年均增长19.5%慢5.6个百分点。2009年，三明人均GDP仅27865元，只相当于全省平均水平33051元的84.3%。
　　（二）基础薄弱
　　原有农村基础薄弱是城镇化发展滞后的历史性因素。一是农业基础比较薄弱，保持农业稳定发展的难度加大；二是农村环境相对滞后，有的地方脏乱差现象仍然存在；三是农村公共服务还不够完善，农村民生有待进一步加强；四是龙头企业规模偏小、带动力不强，农业产业化进程亟待加强。
　　（三）小城镇建设缺乏资金、人才、政策
　　一是缺资金。小城镇基础设施建设相对薄弱，新建道路、污水垃圾等市政公用基础设施项目，一次性投资大，镇财政难以负担，且污水垃圾处理项目规模小，产业化运作难度大，难以吸引社会资金。二是缺人才。省部分试点镇反映缺乏规划建设管理人才，且城镇建设监察执法力量薄弱，难以适应试点工作任务和要求。三是缺先行先试。省部分试点镇反映依照常规办理规划、用地审批手续等有关手续，所需时间周期长，在一定程度上会影响小城镇建设步伐。
　　（四）地处山区，居住分散
　　我市地处山区，土地面积大，土地面积22940.3平方公里，仅次于南平（26293.7平方公里），居我省第二位。我市与我省其他山区设区市龙岩、南平和宁德一样，城镇化进程相对较慢。2000-2009年九年间，龙岩、南平和宁德城镇化水平年均提高分别为0.7、0.6和0.5个百分点，均低于全省平均水平（年均提高1个百分点）。从各山区市看，我市城镇化进程比龙岩慢，与南平一样，比宁德快。
　　2009年，全市264万人常住人口中，乡村人口146.8万人，分布在与镇、街道所在村或居公共设施、居住设施等不连接的5303个自然村中，人们居住分散。
　　（五）人口聚集力不强
　　1、常住人口发展缓慢。我市常住人口由2000的257.4万人增加到2009年的264万人，九年间仅增长2.6%,比全省平均水平的6.4%、全国平均水平的5.4%分别慢3.8和2.8个百分点，常住人口总量与增幅均居全省第八位；2009年，三明市区常住人口40.1万人,居全省九地市市区常住人口最后一位，市区人口聚集力不强。
　　2、人口流出趋势明显。2009年，三明常住人口264万人，比户籍人口271.1万人少7.1万人，说明三明净流出人口有7.1万人。从各县（市、区）人口流动情况来看：梅列、三元、永安“两区一市”人口净流入，三明市区净流入人口11.7万人，永安净流入人口4.3万人；其余九县均为人口净流出，合计净流出人口达23.1万人。说明我市拉力不够，人口聚集力不强，人口流出趋势明显。
　　3、户籍人口连续13年净迁出。据公安部门统计，我市从1997年开始，已连续13年户籍人口净迁出，1997-2009年13年间，我市迁入人口52.01万人，迁出人口66.14万人，净迁出户籍人口14.13万人。从近年人口发展趋势看，2000年户籍人口净迁出最多，达3.98万人，之后，随着经济社会的发展，迁出趋势减缓，2009年净迁出人口0.10万人。
　　三、加快小城镇建设思路与措施
　　加快推进小城镇建设，体现了经济社会发展的客观规律和内在要求，体现了科学发展观与构建社会主义和谐社会的要求，是打破城乡二元结构、促进城乡一体化发展的必由之路，是保持三明经济平稳较快发展的持久动力。
　　三明市属多山丘陵地带，境内山岭耸峙，峰峦叠嶂。要使遍布山区2.29万平方公里的1735个村委会通过公共设施、居住设施等与各县（市、区）政府所在的街道、镇所在的居委会或村委会连接，几乎是不可能的。小城镇作为农村商品、农副产品和生产要素的集散地，是带动整个农业发展的关键所在，是山区农业发展的龙头。通过小城镇建设，可以促进我市产业集中和人口集聚，带动农产品消费、住房消费、工业制成品消费和其他相关消费，延伸基础设施和公共服务设施建设，形成新的投资增长点。
　　同时，通过小城镇建设，扩大城镇发展空间,创造一个良好的投资环境、居住环境包括创业环境,“筑巢引凤”，聚集镇中心区人气，扩大镇中心区人口规模，从而提高城镇化水平，促进三明城镇化水平再上新台阶。
　　（一）产业支撑，大力增强城镇经济的整体实力
　　产业是小城镇建设的“灵魂”，是支撑小城镇发展的基础。产业发展是特色城镇建设保持强大动力和活力的关键所在，如果没有产业发展作支撑，就是“无源之水”，就是空壳城镇。三明市是全省著名的老工业基地，坚持新型工业化和特色城镇化互动，是提高三明整体经济实力的两大引擎。在经济发展中，一方面要加快新型工业化步伐，另一方面要加快推进特色城镇化。以新型工业化支撑特色城镇化，以工业为主导、民营为主力、调产为主线，通过大上项目、上大项目，推动经济持续快速发展，也为加快特色城镇化创造条件、提供动力。
　　我市在推进城镇化进程中，要培育壮大特色产业经济，充分发挥比较优势，根据区位、资源、交通和产业基础条件，培育壮大特色产业和主导产业，推进产业集聚和布局优化。要着眼于未来产业竞争的需要，积极培育发展资源消耗低、带动系数大、综合效益好的战略性新兴产业。培育发展工矿型、商贸服务型、农产品加工型、交通枢纽型、旅游观光型等各具特色各有侧重的经济强镇。加快发展面向生产和民生的服务业，促进现代服务业提高比重、提升水平。要坚持生态文明、经济文明和社会文明有机统一，努力建设可持续发展的城镇，不断壮大小城镇的经济实力，努力使小城镇成为产业发展的集聚区，以产业的发展带动城镇的建设上档次、上水平。
　　（二）规划先行，高起点谋篇布局“特色城镇化”
　　城镇化是一项系统工程，不仅与经济增长方式、产业结构调整密切相关，而且关系到区域统筹发展、城乡统筹发展两大战略性问题。要充分发挥省小城镇综合改革建设试点的辐射带动作用和先行示范作用，高起点规划好，高标准建设好，高水平经营好，其它的乡镇要在最大限度地保护山川秀美的生态环境下，进行各具特色规划，建设“特色城镇化”，因地制宜地发展一批工矿型、旅游型、交通型、商贸型等的特色小城镇，集中扶持发展具有地域特色和比较优势、对财政增收和农民增收带动效应大、对长远发展有重要支撑作用的产业项目，大力发展乡镇企业、民营经济，培育新的经济增长极；遵循“择优扶持、重点突破、协调发展”的原则，重点发展县城，积极扶持有潜力、有优势的中心镇，合理规划，科学管理，进而形成一批经济繁荣、设施配套、环境优美、各具特色、有较强辐射带动能力的小城镇。
　　城镇规划是百年大计，要集思广益，科学民主决策。保证规划经得起历史的检验。“以规划统筹各种要素，优化资源配置，合理谋划空间布局，注重发挥优势和突出特色，处理好生产、生活、休闲、交通四大要素关系，明确功能定位。”高起点规划小城镇内部功能区建设。城镇形态与产业、静态与动态、短期发展与中长期发展的规划，要有发展眼光，做到有机衔接和协调。各个城镇规划要从自身所处区域的实际出发，规划的具体制定要广泛听取专家、群众的意见，反复修改和完善，一经审查批准，应有相应的法律效用，坚持予以实施，决不能因长官意志、行政命令干预，出现一任一改的短期盲目行为。
　　（三）榜样先试，统筹推进城镇化和新农村建设
　　我市拥有永安市小陶镇、尤溪县洋中镇等2个省级小城镇综合改革建设试点，还确定了梅列区陈大镇、三元区莘口镇等15个区位较好、发展较快、建成区面积大、非农产业人口多、城镇功能配套较全、具有较强辐射带动能力的乡镇作为中心乡镇。以省小城镇建设试点为龙头，以辐射带动能力强的乡镇作为中心乡镇为载体，全面推进小城镇建设，取得了良好的成效。
　　当前，要认真贯彻落实省里出台的小城镇综合改革建设试点《实施意见》，切实用好用足行政审批、财税、土地、房地产开发、户籍、就业、金融等方面的试点政策，将小城镇建设作为加快区域经济发展的一项战略举措，通过规划驱动、政策推动、项目带动、产业拉动、体制牵动、合力联动等多措并举来加快推进：一是推进农民向中心镇、中心村集中居住;二是促进农村造福工程从边远乡村向中心集镇转移；三是转变农业发展方式，促进规模经营；四是根据当地实际和发展优势，打破原有建制村区划界线，通过旧村改造、合村并点，推动居民及相关基础设施向小城镇聚集；五是提高农村农民文化素质，促进农民自主创业；六是提高农民生活质量，引导农民由乡村生活方式向城市生活方式的转变，不仅要从瓦房、土坯房变成商品房、套房，更重要是社会治安稳定、生活环境优美、交通便利等；七是节约农村土地，保护农村环境，合理开发土地资源；八是大力扶持，对建设用地、户口迁入、子女入学、地价限制、房价控制、基础设施配套、税收优惠、企业用地等给予支持，重点在资金投入和土地管理两个方面加大扶持力度。充分发挥小城镇在联结城乡、辐射农村、扩大就业和促进发展中的重要作用，逐步实现城乡基础设施、公共服务、就业和社会保障的一体化。
　　（四）因地制宜，切忌“千篇一律”，力避“千城一面”
　　推进小城镇建设，不是简单的造城运动，要充分发扬资源人口共融共生的优势，依托各地产业和自然、历史、文化条件进行规划，塑造个性化的形象和品牌，努力形成具有产业、民族、历史、建筑特色的城镇特色，避免简单刻板、“千城一面”。各县市区要结合各自实际，因地制宜，分类指导，积极推进具有本地特色的城镇化进程。特别要做到改造传统产业与发展新兴产业相结合，展示现代气息与挖掘历史底蕴相结合，健全市场体系与搞好市政建设相结合，改善居民生活与提升居民素质相结合，服务当地和带动市区相结合，让城镇富起来、强起来、美起来，真正有实力、有活力、有魅力。
　　（五）夯实基础，加大公共设施建设，不断提升城镇综合承载能力
　　推进小城镇建设，要加大基础设施和公共设施建设力度，不断提升城镇综合承载能力。要遵循科学性、前瞻性和可操作性原则，合理确定城镇的布局、功能和发展目标，统筹安排公共服务设施的建设，注重各个方面的协调和衔接，处理好城镇建设与耕地保护、地面建筑与地下设施、平面布局与立体景观、经济效益与生态效益、社会效益等关系。
城镇化建设要“以设施齐全配套、功能完善为基本要求，构建集行政、工业、教育、医疗、金融、商业、文娱、休闲、居住等为一体，与中心城市连接便利的城市综合体。”要加快试点镇、中心镇的交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，房地产开发、旧镇改造，大力度招商引资，加快现代服务业发展，大力度推进城镇化工作，不断增强小城镇的辐射力和吸引力，增强城镇集聚功能，集聚人气，壮大城镇规模与品位。要践行理念创新、机制创新，用开放的观念解决城镇化资金问题，将城镇基础设施建设向民间投资开放。适度超前、高质量地建设一批城镇重大基础设施项目，从而有效地推进城镇化进程。