三明市110社会联动工作的实践与思考

一、三明110社会联动工作的成功经验
　　今年是110社会联动工作在三明启动10周年。经过10年的发展，全市逐渐形成了以公安110指挥中心为龙头、各联动单位协作配合的社会联动新机制。据统计，10年来全市110报警服务台及相关联动单位受理群众报警求助电话有400余万起，其中求助电话200万余起，涉及110联动的有近10万余起。10年的历史表明，110社会联动工作在三明得到健康发展，在打击犯罪、维护治安、服务群众、保障发展和促进社会和谐等方面发挥了重要作用，真正成为惠及民生的德政工程、民心工程。主要经验有以下几个方面：
　　（一）坚持党委政府主导。三明市、县两级党委、政府高度重视110社会联动救助体系工作，坚持政府主导，切实把这项充分体现党和政府全心全意为人民服务宗旨的“政德工程”“民心工程”抓实抓好：一是健全组织机构。在110社会联动体系建立之初，三明市及所辖各县（市）都成立了由党委政府领导任指挥长的110社会联动指挥部，组织机构比较健全。2007年上半年，市委、市政府又根据人事变动和工作需要，专门发文重新调整了指挥部和联动办的领导成员，由市委副书记、市政府副市长分别担任指挥长和常务副指挥长，指挥部成员单位由原来的30多个增加到50多个。把涉及国计民生的卫生防疫、精神病医院、公路局吸收为新成员单位，同时把负有保障、监督职能的财政局、效能办纳入成员单位。各县（市）对联动工作机构中因工作岗位变动的人员及时予以调整补充，确保了全市110社会联动救助体系的正常运转。二是加大经费投入。市财政每年拨给110社会联动办5万元的专项活动经费，泰宁县也从财政拨出2.5万元联动专项经费。2007年市委、市政府把110指挥中心的升级改造纳入为民办实事项目，投入近100多万元建设了110联动应急指挥系统、市区重大危险源监控系统，把市区28个易燃易爆有毒危险源纳入110指挥中心的视频和浓度信号自动检测报警监控，这些系统的建成对城市的应急管理处置、维护公共安全发挥了重要作用。2008年起市财政每年拨款10余万元作为110联动指挥中心的维护和运行费用。对于“三无”精神病人、危重病人的治疗费用，市财政也都想方设法给予积极的解决。三是协调解决难点问题。对一些事关民生，又职责不清、容易扯皮的问题，如三无精神病人和危重病人的收容救治问题，噪声扰民问题，街道（路面）泄漏、遗撒物的清理问题，沙溪河溺水人员及漂尸的救援打捞问题，市政府召开专题会议进行协调，以会议纪要的形式进一步明确了相关部门的职责，下发各联动单位执行。沙县县委书记陈瑞喜对联动办反映的弃婴收养、精神病人收治、流浪乞讨人员救助、无名无主尸体火化等难点问题作出批示，要求县财政拨出专项经费解决。四是加强部署检查。市委、市政府多年来都把110社会联动工作纳入综治工作、文明城创建、平安建设的考评内容，与其它创建工作同部署、同检查、同考评。泰宁县把110社会联动工作纳入县直部门绩效考评和县委、县政府工作督查的内容，制定下发了《泰宁县110社会联动工作规范》、《泰宁县110社会联动工作考核办法》。市、县两级党委政府分管领导经常过问联动工作，积极帮助协调解决工作中存在的问题，在每年的110联动宣传日活动中亲临现场指导，接受媒体采访，为联动工作鼓与呼。2008年6月6日，市委、市政府批准110社会联动指挥部召开了全市110社会联动工作部署暨表彰会议，各县（市）党委、政府分管领导参加了会议。
　　（二）形成联动整体合力。各部门的协作配合是做好联动工作的关键。为解决联动过程中可能出现的联而不动、推诿扯皮的问题，三明市县两级联动部门积极健全工作规范、完善工作机制：一是制定完善制度规范。对一些职责不明、可能出现推诿扯皮的事，由市、县政府牵头协调研究，以政府文件或会议纪要的形式，明确是谁的职责、由谁管，做到有章可循、有规可依。同时，各联动部门依据自己的职责，制定内部运行规范。市公安局汇编了《指挥中心工作制度操作规程汇编》，2009年制定下发了《三明市公安机关110接处警工作规范》，明确了110接处警职责、时限、程序。市电业局加强内部联动整合，规定抢险人员必须在接到故障报修单5分钟内出发并在规定时限内到达现场。148”法律援助中心从健全制度入手，不断完善值班制度、内部联动制度、岗位责任制度、报告反馈制度、考评奖惩制度等，并将服务承诺，服务范围、时限、电话等内容向社会公布，接受检查和监督。二是各地联动办积极发挥好组织协调作用。各地联动办加强对联动工作的检查指导，加强对联动工作开展情况的掌握，及时向联动指挥部和联动成员单位通报联动工作情况。永安市联动办把联动工作通报，发至市委常委、市政府副市长，把联动单位履职情况与单位年终评先创优挂钩。各地联动办还主动到联动单位进行走访调研，就一些热点难点问题形成建议，提请党委政府协调解决。三是各联动单位增强协作配合意识。各联动单位树立一盘棋思想，增强大局意识、整体意识，自觉履行法律法规和政府赋予的职责，在工作中相互协作、相互支持、加强配合，维护了社会联动的良好形象。
　　（三）延伸服务领域和途径。各联动单位按照“满足人民群众新要求，回应人民群众新期待”的要求，把实现好、维护好人民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，努力创新工作机制，拓宽为民服务的领域和触脚，提高执法水平、服务水平。一是针对服务效率问题改革完善工作机制。市公安局针对市区路面见警率不高、出警速度不够快的问题，对市区的警务运行机制进行了改革，在每个派出所都成立了巡逻出警中队，实行“有警出警、没警巡逻”的运行模式，实现了更彻底的“扁平化指挥”和“一级接警、一级处警”。市电业局建立一把手负责、分管领导具体抓、全员参与的联动服务工作机制，把优质服务列为常态管理。二是针对热点难点问题开展专项治理。市、县两级环保部门在每年的中、高考期间，组织开展噪声污染的专项整治工作，确保考生有一个良好的学习、休息和考试环境。泰宁县多年来实行在中考、高考期间所有OK厅等娱乐场所暂停营业，受到考生家长的普遍好评。泰宁县环保局建立排水水质远程自动监测系统，实现了对全县企业排污情况全方位、全天候实时监测。他们还对群众反映强烈的取土洗砂，造成水土流失、河道污染问题进行专项整治，取缔了10几家非法经营的洗砂厂。全市旅游部门开展了打击“四黑”（黑车、黑导、黑社、黑店）、旅游市场“零负团费”、整治导游司机违规操作旅游业务欺诈游客、整治旅游景区（点）以高额回扣方式进行商业贿赂等一系列专项治理活动。三是针对民生问题延伸服务新途径。市110社会联动办与市深海龙潜水有限公司签订了加入110联动工作的协议，以解决涉及水域的落水人员、物资的救援打捞问题。泰宁县针对旅游景区的特点，把110社会联动工作延伸到旅游行业，制定了《泰宁县旅游联动工作办法》，在县旅游局开通了24小时的受理投诉电话，对旅游景区及周边环境进行综合治理，规范旅游市场；县城建大队建立了城区执法中队，24小时全天候待命，及时解决群众反映的阴井盖丢失和夜景灯、路灯损坏问题。这措施提升了该县旅游品牌形象。市110指挥中心针对群众开锁求助问题，通过审查、筛选在市区确定了5名有固定收入、固定住所、技术好、表现好的“110联系锁匠”，既解决了群众求助问题，又防止了一些治安隐患。市第一医院的急救中心投入160万元，参照国际先进的医疗急救中心设置，重新布局，配置卫星定位系统的“120”指挥调度中心、急诊内科、急诊外科、急诊儿科、ICU重症监护病房、急诊抢救室。泰宁县劳动和社会保障局建立覆盖全县的劳动监察网络，完善工资保障，化解各种劳资纠纷。
　　（四）营造社会联动良好氛围。一方面，全市各110社会联动部门从加强教育培训着手，提高从业人员的政治、业务素质，努力建设一支业务精通、形象良好、群众满意的服务队伍。市救助管理站针对工作性质由强制性收留遣送到关爱性的自愿求助、无偿救助的根本政变，组织全体员工认真学习国家法律法规，强化救助队伍的技能和业务知识培训，不断提高救助技能和成效。各地110指挥中心按照“三懂”（懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识）、“五会”（会调度指挥、会调查研究、会群众工作、会服务协调、会电脑应用）的标准，采取跟班学习、视频培训、技能竞赛、自学自练等多种形式，组织民警苦练基本功，熟练掌握接处警规定和指挥调度运作流程。市110指挥中心还与贫困山区5名贫困失学女童结成对子，开展助学捐资活动，并组织民警深入贫困山区访贫问苦，让民警了解社情民意，打牢执法为民的思想基础。他们还从社会上招聘2名残疾人为110报警服务台的接警员，以体现110对弱势群体的关爱。三明电业局、三明恒源供水有限公司、三明煤气公司等单位坚持以规范化建设创建一流抢修队伍，从安全管理、文明服务、技能训练、班组文化等方面入手，全力提高抢修队伍的整体素质和战斗力，确保抢险救助工作的成效。另一方面，注重社会宣传，营造浓厚的联动工作氛围，让广大人民群众深入了解110 社会联动，进一步增强群众的求助意识和人人参与110 社会服务联动意识。市联动办把加大联动工作的宣传力度作为扩大联动工作影响、促进联动工作开展的重要抓手，精心组织好每年的“110联动宣传日”活动。在2009年的宣传日活动中，举办了广场文艺演出，组织了现场联线广播，由市委常委、公安局长夏钢向全市听众发表广播讲话，与连线的听众互动，回答听众关心的问题，展现爱民亲民的良好形象。同时各联动部门和单位结合各自的职责特点大力开展社会宣传，扩大社会影响。市公安局110指挥中心利用接报警的信息优势，从2006年起在三明日报的周末版和三明市门户网站上开辟了“110提示”专栏，每周将接报的一些有教育意义、警示意义的案例，向公众提示，对公众进行法制教育、防范教育。市广播电视网络中心精心编写了《有线电视小常识30问》，印制5000本分发到用户手中。
　　二、目前110社会联动工作存在的困难和问题
      经过10年的发展，110社会联动工作从无到有，逐步规范，不断拓展，成效突出，得到人民群众的普遍拥护。但通过这次调研，我们也感到目前110社会联动工作也存在一些困难和问题，主要表现在：
　　（一）110社会联动办机构设置不统一。从三明市看，各县（市）110社会联动办多数设在公安机关，有的设在110指挥中心，有的设在交巡警大队。各地普遍感到110社会联动设在公安机关权威性不够，不利于协调工作。
　　（二）联动工作规范、机制还不健全。目前对于110社会联动工作还没有一个统一的、权威的工作规范。对于由110转接的群众报警求助事项，有关单位的受理、处置、反馈没有一个统一的有约束力的规定；对于联动工作开展好坏，没有一个考评奖惩机制；对于不履行联动工作职责的，没有责任追究的规定。三明市区街面路面井盖丢失，因井盖属不同部门所有，最初出警的单位出警后发现不是本单位管辖的，就回去了，没有落实首接责任制，导致群众报警的问题得不到解决。
　　（三）特呼服务号码没有解决属地响应的问题。环保投诉12369、消费者投诉12315、法律援助中心12348、网吧投诉12318这些特呼电话，存在用固定电话拨打在所在地响应、用手机拨打则在市级响应的问题，造成群众报警求助不方便，也延误了处理时间。
　　（四）工作发展不平衡。一个是行业发展不平衡，电力部门从上到下对联动工作都很重视，财力、人力保障跟得上，整个行业规范抓的比较好，其工作就抓得比较到位，群众也比较满意。而其他一些部门则因为人员问题、经费问题，工作就不尽人意。不同地方工作也不平衡，领导重视，工作就开展的好，相反工作开展的就比较差。如120救护问题，泰宁是一个小县，但他们在县医院、中医院都成立救护中心，在偏远乡镇卫生院建立救护站，共有6部救护车。而沙县是个大县，全县只有县医院有2部救护车（1部还是坏的），在乡镇卫生院也没有建立救护站。
　　（五）一些难点问题的还缺乏有效的解决办法。弃婴收养、精神病人收治、流浪乞讨人员救助、无名无主尸体火化、漂尸打捞、醉酒人员的处理等都是110社会联动工作比较难处理的棘手问题。对这些问题的处理，相关部门职责不是很明确，往往出现推诿扯皮。而且即使哪个部门愿意承担，但一些后续问题如费用问题、看护问题也无从解决。特别是县这一级对于弃婴、精神病人、流浪乞讨人员没有专门的收留救助机构，接手后不知道要往哪里送。
　　三、进一步推动110社会联动工作的思考
　　思考一：110社会联动必须法制化。110工作及110社会联动国家没有立法，其开展工作的依据主要是政府的文件、会议纪要，或部门规章，或是一些部门对社会的承诺，其规范性、效力性都非常有限，难以有效调整参与社会联动各个部门及公众的权力与义务关系。如出警和处理时限问题，都只是一些部门承诺，很难谈的上有什么法律效力。110和110社会联动工作的法制化，是保证110健康发展和顺利运作的需要。从工作性质看，110联动工作的各个部门都是涉及国计民生的政府部门或公共服务部门，110联动实质上是一种政府行为，是国家政府管理社会和为公众服务的一种特殊手段，既然是政府行为就必须由法律加以调整和规范；从涉及层面看，110和110联动工作涉及公众政治、社会、经济生活的各个方面，与人民群众关系日益密切，因此110也就成为党委、政府和公安机关服务人民群众的重要窗口，对这样一个广泛涉及治安及社会公共利益、公民利益的公益性工作，有必要从法律上加以规范；从现实情况看，目前因为110接处警方面的法律诉讼已屡见不鲜，如果不立法，无论是对公民权益的保护，还是对110接处警单位权益的保护都非常不利；从发展趋势看，社会化、法制化是当今世界报警服务发展的趋势。1967年，美国国会专门911立法，其他国家也都有立法。在调研中我们感到，当前在110联动工作存在这样或那样的问题，从根本上讲都是因为联动工作没有法制化，从机制、保障到权利、义务及监督都没明确的法律规范。我们也认为在目前情况下，对110进行全国性立法还有待时日，但从我们省或市来说先行一步，先以地方性法规进行规范还是可行的。
　　思考二：110社会联动必须坚持政府主导。110社会联动涉及不同部门、不同业务，要在工作中步调一致、形成合力，避免出现推诿扯皮、联而不动的问题，就要由政府来主导。首先，在机构设置上要有权威。目前，多数110社会联动办设在公安机关，这主要是考虑110指挥中心在公安机关，而且公安机关是全天候值班备勤单位。但公安机关与参与联动的其他部门是平级单位，没有隶属关系，对各联动部门缺乏工作上的约束力，存在权威性不够的问题，不足以监督、检查各职能单位认真履行好职责和任务，对存在问题也不好协调。因此，综合基层的意见，我们建议110社会联动办可以与效能办、政府热线电话值班室整合，设在政府办。公安110指挥中心作为110联动的龙头单位和110联动办的成员单位，参与联动办工作。其次，在保障上要有力度。政府主导的一个重要方面，就是加强110联动的保障。各级政府要把110社会联动作为重要的民生工程，加强人员保障、经费保障。要把110联动的相关工作经费列入本地区经济和社会发展的总体规划，特别是对弃婴收养、精神病人收治、流浪乞讨人员救助、无名无主尸体火化、漂尸打捞要统筹安排专项经费，不能让参与这些工作的单位部门出了力还要贴钱，挫伤他们的工作积极性。第三，在机制上要完善。要由政府牵头来完善110联动工作的机制。对联动工作中遇到的困难和问题，各级党委、政府要加强协调，以政府文件或会议纪要的形式提出解决办法。要把110社会联动工作纳入党委政府及相关部门的政绩考评，把联动工作落实情况纳入党委政府督办工作内容。要建立考核通报和责任追究制度，对110联动工作定期进行考评通报，对工作开展好的要及时表彰，对联而不动、推诿扯皮、不认真履职的单位和个人，要追究责任。通过奖优罚劣，激励先进，鞭策后进，带动中间，树立正气，调动各方面的积极性。
思考三：110社会联动必须有效整合社会资源。联动本身就意味对政府掌握或主导的社会资源的整合和利用，以更好地发挥其为人民服务的功效。能不能进行有效整合，真正显现出“1+1>2”效果，是体现联动工作成效的一个重要标志。从目前情况看，一方面各级政府在联动工作上的投入非常有限，另一方面一些资源和力量又分散在各个部门，不能做到信息和资源的共享，使政府本身就有限的投入更加捉襟见肘。如特服号的问题，我们国家相当多的部门都有特服号，处于多个特服号并存和社会应急呼叫中心分散零乱的状态，一方面造成群众记忆和拨打不方便，另一方面各个部门竞相成立指挥中心或受理中心，这种“中心”功能大同小异，是一种重复建设，造成人力、物力、财力的很大浪费。而且因为在建设时没有协调好，出现用不同的电话拨打有不同层级响应的窘境。1967年美国通过国会立法，统一使用911作为国家的报警和特服电话，改变了多个特服号并存在的状况。2004年公安部推动110、119、122“三台合一”改革，率先在公安机关内部改变了多个报警电话并存的状况。南宁、上海、广州等一些地方在统一受理报警求助上也做了有益的探索。在信息和通讯技术的迅速发展的今天，建立政府主导下的统一、高效、权威的特服号和受理中心是可行的，也是必要的。资源整合另一个重要方面，是信息的整合，要把分散在各个部门的信息资源进行必要的整合统一，实现最大限度的信息互通和共享，为服务群众、服务应急处突发挥更大的作用。
　　思考四：110社会联动必须建立一支高效的工作队伍。110社会联动各项工作，都要靠人去落实，靠队伍建设作保证。一是要落实充实值班力量。从我市情况看，出警力量不足，或者遇节假日、下班时间没有人员处理群众投诉求助的问题在有些部门还比较突出。群众遇事没人来处理，肯定是不满意。因此，联动各个部门都要挖掘内部潜力，把人员向一线和实战服务部门倾斜，安排好值班备勤，确保群众报警求助有人及时来处理。二是要加强队伍教育培训，提高队伍素质。要采取在岗自训和脱岗培训相结合的方式，积极开展依法行政、业务知识、实战技能、文明用语、仪表形象等方面的教育培训，努力造就一支反应快速、业务精通、处置有方、形象良好、服务热情的110联动队伍。

　　（作者单位：三明市公安局）