三明深化配套改革 巩固林改成果

三明作为国务院批准设立的全国集体林区改革试验区和国家林业局确定的全国集体林区林业产权制度改革的唯一试点，多年来，立足市情及林情，认真贯彻落实党在农村的各项政策，坚持不懈地推进集体林权制度及其配套改革，林改工作取得了较好的成效，被誉为全国林改的一面旗帜。
　　一、主要特点
　　我市集体林权制度改革的明晰产权和确权发证主体任务于2005年11月底基本完成，随后转入各项配套改革，目前正处于巩固提升、全面推进的关键阶段。主要特点为：
　　1、起步早。二十世纪80年代初，我市采取“分股不分山、分利不分林”的办法，组建村林业股东会，全面推行林业股份合作制改革，在全国产生积极的影响，被中央政研室列为“中国农民的伟大实践”典型之一。1999—2001年，开展集体林经营体制改革，落实以家庭承包经营为主、多种形式并存的林业生产责任制，为福建省全面推进集体林权制度改革提供了实证基础。2003年5月，全省集体林权制度改革启动后，我市扎实推进、大胆创新，林改各项工作始终先走一步。
　　2、步伐快。做到六个率先：一是率先完成明晰产权和林权发证主体改革任务。全市有1719个村完成林改，占99.9%，完成林权登记面积2553.6万亩，完成发证面积2531.4万亩，发证率95.2%。二是率先成立林业要素市场（林业服务中心）。2004年12月永安市在全省全国率先成立集信息发布、产权交易、中介服务于一体的林业要素市场，其他11个县（区）也先后成立林业服务中心，有些地方还在乡镇设立分中心。2006年三明全市林业服务中心（要素市场）实现对接联网。到2009年10月底，全市规范林木林地流转15898起、面积300.3万亩。三是率先开展林权抵押贷款。全市累计金额39.49亿元，余额18.74亿元，林权抵押面积538.8万亩，其中林业小额贴息贷款发放3.91亿元，惠及农户8879户。四是率先推进林农合作经济组织建设，全市组建林业合作经济组织和各类专业协会835个，其中登记注册的林业专业合作社149个，其他林业合作经济组织371个，林业专业协会315个，覆盖面积达922.6万亩。五是率先建立县级森林生态效益补偿制度。永安、沙县等地从水电费附加费、旅游门票收入等征收生态公益林补偿资金，在中央和省财政每亩补偿7元的基础上，再补偿2元，在创新生态公益林补偿机制上实现突破。六是率先探索林木采伐管理制度改革，形成的《关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》及配套开发的电子监察系统，较好解决采伐指标的公开、公平、公正分配问题。
　　3、效果好。实现三个翻番：一是全市植树造林面积从2003年的19.31万亩扩大到2009年的52.08万亩，翻了一番多。二是规模以上林产工业产值从2003年的33.95亿元增长到2008年的140.5亿元，翻了两番多。三是农民人均林业纯收入从2002的252元增加到2008年的1385 元，翻了两番多。
　　4、影响大。2005年全国集体林权制度改革研讨会、2006年全国集体林权制度改革高峰论坛、2007年全国林业投融资改革现场会在三明市召开，2007年国家六部委和中央18家新闻媒体先后到三明市调研采访报道，永安洪田村被誉为“中国林改小岗村”。几年来，先后接待全国各地1735批、2.5万多人次前来考察。
　　二、存在问题
　　中共中央、国务院颁发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号，以下简称“中央10号文件”）以来，我市认真学习中央10号文件精神，准确把握深化改革方向。通过学习对照，我市集体林权制度改革的原则和做法符合中央文件精神，但也存在一些差距和不足，主要有：
　　1、林权落实到位还有差距。我市先行先试的做法是产权基本明晰到户，但在具体山场的划分和林权登记发证上，落实到联户、联合体的约占55%，落实到村民小组或自然村的约占15%，且大部分按照《农村土地承包法》规定，承包期限一般为一个轮伐期（20-30年）。
　　2、林改前的历史遗留问题及矛盾纠纷不断暴露。长期以来，一些乡村为了“先行工程”、“两基达标”、修桥铺路等公益事业，累计转让集体山林350多万亩。这些山林转让普遍存在程序不够规范，操作不够公开等问题。随着林改的不断深化和木材价格的升高，这些非规范的森林资源流转成为林农群众上访的焦点热点，解决的难度很大。
　　3、林权发证工作任务仍很艰巨。我市林权登记率虽然在90%以上，但到位率还有一定差距，主要是有些地方因林地林木权属纠纷、承包经营合同争议以及林改时工作粗糙等原因，致使许多林权证不敢轻易发放到户。因此，发证工作越到后期，难度越大，纠错工作量不断增加，加上县际边界“插花山”的林权发证数量多、面积大、情况复杂，需要付出更多的艰辛和努力。
　　4、林改后出现许多新情况新问题。在经营管理方面，林业生产经营相对分散，经营面积变小，林区每个农户的经营规模一般在30—50亩，森林防火、病虫害防治及适度规模经营等面临新的问题。在林木采伐管理方面，虽在永安、沙县、泰宁等地进行了人工商品林按面积控制采伐的试点探索，并制定出台了规范林木采伐指标分配的指导意见，一定程度上缓解了矛盾，但林木采伐管理制度改革仍无实质性的突破。在林地使用费收取方面，由于缺乏法律依据和政策规范，收取难度大，影响农村基层组织正常运行和公益事业兴办。
　　5、育林基金养人问题突出。一些地方尚未将林业部门的行政事业经费纳入一般财政预算，即使纳入财政预算的，其行政事业单位人员工资和公用经费也大多从育林基金中列支，育林基金用于养人的现象比较突出。特别是2009年6月财政部、国家林业局正式下发《育林基金征收使用管理办法》，从2009年7月1日开始育林基金征收比例从20%下调到10%，林业部门的行政事业经费将面临更大的困境。
　　三、今后打算
　　当前及今后一个时期，我市将认真贯彻落实中央10号文件、中央林业工作会议和省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的意见》精神，紧紧围绕“资源增长、生态增强、林业增效、林农增收”的目标，在国家林业局确定的“永安林业改革与发展示范区”开展先行先试，并在三明全市先推先用，不断深化集体林权制度改革，促进三明林业又好又快发展，为三明在海西建设中加快发展作出新的更大贡献。重点抓好以下六个方面工作。
　　1、进一步巩固提升集体林权制度改革成果。一是抓好林权发证扫尾工作。对林权证尚未发放到位的地方，组织相关当事人现场核对、现场拨交。对已发放的林权证，加强误发、错发林权证的纠正工作，确保发证质量。二是落实林地承包政策。依照中央10号文件的新规定、新要求，对产权明晰到村民小组或较大联合体的，充分尊重农户意愿，愿联则联、愿单则单，做好完善和细化工作。对已落实家庭承包、且农户之间相对均衡的，承包期逐步延长到70年。对已落实家庭承包、但初始分配悬殊的，承包期内采取“动钱不动山”等办法进行调整，承包期满后则按林改政策收回并作分配调整。对采取其它方式承包的林地，承包期限不得延长，承包期满林木采伐后，林地由村集体统一收回，并依法落实家庭承包。三是规范林权流转。完善现有林业要素市场，引导流转双方通过平台进行信息发布和交易。采取限期、限量和现货的办法，规范森林资源流转行为，避免大量林农低价贱卖山林造成失山失地。四是强化对林地使用费收取使用监管。坚持“村收、村用、民受益”，通过修订完善村规民约等方法，保证按时足额收取，并严格使用和管理，切实解决林改“为了谁”的问题。
　　2、进一步加大涉林历史遗留问题的排查调处力度。一是抓重点突破。以重大的信访件为突破口，市、县、乡、村四级联动，集中力量排查化解一批矛盾纠纷。二是强化源头防范。加大对各种破坏森林资源违法犯罪行为的打击力度，从源头上预防和减少涉林矛盾纠纷。
　　3、进一步探索商品林采伐管理制度改革。一是全面落实三明市政府《关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》。市监察局、林业局将继续联合开展专项督查，确保全市采伐计划分配和管理上全面执行到位。二是加大电子监察系统的推广应用力度。结合全省网上审批体系建设，将林业电子监察系统融入其中，在全市同步推进。三是持续推进林木采伐制度改革创新。按照“分类经营、分区施策”的原则，对生态公益林加强保护管理，探索提高补偿标准，并开展林下利用，以增强自我补偿能力，维护生态安全。对商品林在保证及时更新的前提下，编制实施森林经营方案，将资源培育、采伐管理等森林经营措施落实到山头地块，并向社会公开，让林农心中有数，切实解决森林经营“树怎么砍、何时砍”的问题。
　　4、进一步强化林农合作经济组织建设。一是加大宣传工作力度。充分利用各种媒介，广泛宣传《农民专业合作社法》，让林农群众懂得专业合作社的政策及带来的好处，消除顾虑，增强信心，自觉自愿地走向联合。二是积极扶持引导。研究制定包括财政资金、金融信贷、品牌创建、税费优惠等方面的政策措施，尤其是针对林业生产周期长的特点，开发不同的林业信贷产品，简化贷款手续，降低融资成本，不断扩大林权抵押贷款覆盖面，促进林农自愿联合。三是典型示范带动。在全市选择经济条件好、合作意识强、林农素质较高的乡村，分批建立100个示范点（每个县5-10个），实行领导挂钩、部门支持、村会协作、定向帮扶，逐步培育典型，带动林农合作经济组织的发展，切实解决林改后“林业规模化经营”的问题。
　　5、进一步提高科技服务林改水平。一是推进植树造林良种化。加快高世代种子园和乡土树种采种基地建设，加快推广组培、扦插、轻型基质等现代育苗方式，并加强种苗市场培育和监管，基本主要造林树种良种化。二是推进营林作业机械化。走林科教、产学研结合的路子，研发推广新型轻便的采伐机、挖穴机、栽植机、施肥枪等造林、营林机械设备。三是推进森林经营标准化。重点建设商品林培育、生态公益林经营、花卉苗木、药用植物、生物能源林等标准化示范基地，为林农提供样榜示范。四是推进管理服务信息化。加快林业服务平台建设，整合提升现有网络资源，实行网上审批办证和咨询服务，为林农提供高效便捷服务。通过服务水平的提高，切实解决林农群众“增产增效”问题。
　　6、进一步集聚壮大林业产业集群。一是在延伸产业链上下功夫。围绕家具、生物医药、松香、纸制品和林业机械等领域，展开市场调查，策划生成深加工项目，加大项目推介和招商引资力度，力争在林业产业升级上取得实质性突破。二是在拓展发展领域上下功夫。加快药用植物基地和特色专业园区的建设，进一步推进产学研合作，盯牢贴紧国内外生物医药大企业大集团，整合现有资源，建设紫杉醇、雷公藤、氨基酸、酶制剂、药用真菌等生物医药及生物产业基地。三是在品牌争创上下功夫。强化项目、资金、政策、技术措施，大力扶持重点骨干企业发展壮大，逐步形成龙头带动作用明显的品牌企业。坚持实行国家级林产品品牌和林业上市公司重奖制度，鼓励林业企业争创国家和省级林产品品牌，发挥品牌带动效应。
　　（作者单位：三明市林业局）