关于改进和完善特约监督工作的思考

政府聘请民主党派成员和无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员参加特约监督工作，是履行民主监督职能的重要举措。长春市开展特约监督工作十余年来，在推动各级党委和政府及其工作人员依法行政、廉政从政、务实勤政方面做了大量工作，积累了许多宝贵的经验。
　　为推进特约监督工作的规范化、制度化，笔者认为当务之急必须做好以下几项工作：
　　一是必须有规范化的“特约监督工作实施方案”。特约监督员受聘后作哪方面的专项监督、监督哪一级、监督谁，特约监督员有哪些权利和义务，监督工作要如何开展，形式、方法、步骤如何应明确？从实践上看，长春市行风评议工作开展多年来，已逐渐摸索出了一套比较成熟的办法、措施和程序：有实施方案，有“组织发动、部署落实、检查整顿、集中评议、总结评比”等各阶段工作重点，各环节紧密衔接，步步推进，效果显著。近年来政府窗口服务单位行风明显好转，有特约监督工作的一份努力和作为。建议进一步总结，完善行风评议工作经验，并以制度的形式固定下来，为特约监督工作提供一个比较规范的工作制度。
　　二是建立特约监督上岗前业务培训制度。隔行如隔山，实践证明对一个行业、一个部门、一个单位的总体情况没有比较充分深入的了解，民主监督工作只能始终停留在皮毛表面的层次，很难达到预期目的。当对一些与个人专长相去甚远的专业开展监督工作，既有负使命，也只是做表面文章。所以，业务培训是上岗前必不可少的环节，培训内容至少应包括以下五个方面，即：该部门的主要职责、权限；历史沿革、机构设置；主要执法依据；主要业务操作规程以及其他应了解的事项等。
　　三是明确规定特约监督员的知情权。聘请单位为特约监督员提供和保障其知情权，参加有关会议，阅读有关文件等，是特约监督员履行监督职责的一项必要条件。知情才能出力。但实际工作中，多数单位还是停留在寄送工作通报、刊物等形式上。因此建议负责此项工作的部门与聘请单位协商，根据专项监督的具体目的和要求，明确列出特约监督员的知情范围与形式，以此确保使特约监督员的知情权落到实处。
　　四是与新闻媒体建立紧密的协作制度。特约监督员以协商讨论、批评建议的形式开展工作是民主监督的一种形式，如能与行政监督和舆论监督结合，可以加强特约监督的力度，扩大特约监督的影响，提高特约监督的实效。
　　五是建立特约监督员的工作考核制度。特约监督员工作一般是任期五年。任期内工作如何，受聘单位应对其有个综合评价，所以，应建立特约监督员工作考核制度，对工作突出者给予精神奖励。同时，要定期或不定期地召开特约监督员的座谈会，听取受聘单位和特约监督员的意见、建议，进一步推动特约监督工作。

政协委员担任政府各部门的监督员，是政协履行民主监督职能的一个重要载体。从报导来看，各地政协监督员工作开展的越来越普遍、越来越活跃，监督员的作用也发挥的越来越大。但认真审视起来，此项工作还有许多不尽如人意的地方，本文提出四个疑问，以期引发有志者的思考，使之日臻完善。

　　一问：监督员的设立由被监督部门提出是否合适

　　权力需要监督，监督需要民主。设立可以经常地对政府各部门实施监督的监督员是必要的，但监督员应该由谁来设立，却是值得探讨的。现在通常都是由被监督部门自行动议、自行选配、自行管理。此种做法似乎不妥。因为这样一种直接的聘用关系势必影响到监督员作用的发挥。从监督员一方来讲，受聘于人，必将受制于人，最终大家都成了“自己人”，于是谁也不想得罪人，只能说你好我好；从被监督一方来讲，既然监督员是自己聘的，对他们就不可能平视，而是俯视甚至是无视，他们的话就可听可不听，可用可不用。这就是商鞅在《商君书》所说的“夫事同一体者，相监不可”的道理。
　　要想监督员发挥作用，首先要让他们超脱于被监督部门，从局外人的角度来审视被监督员部门的工作。因此，监督员应该由被监督部门之外的一个权威部门来统一考虑，对应该设立监督员的部门，统一派驻监督员。使监督员与被监督部门成为一种工作关系，而不是聘用关系，监督员对聘任部门负责，而不是对被监督部门负责。湖南省浏阳市在全国首创异体监督体系，对突破传统监督体制利益共生、监督乏力的“瓶颈”进行了探索。他们成立了异体监督协调工作委员会，组织全市异体监督工作。监督主体是民革长沙市委、致公党长沙市委及在浏支部和无党派人士。这种形式虽非尽善尽美，但是这种异体监督的方向是正确的。
　　在有关部门没有动作的情况下，政协主动出击，也不失为一种有益尝试。据报载，湖北省十堰市政协向市直有关具有行政执法职能的部门和单位派驻民主监督员。由政协出面虽然力度差了一些，但毕竟也算是“异体”吧，比起“一家人”来要好的多。这种做法北京市政协前几年就实施了，他们成立监督员小组，经常性地监督评议政府有关部门的工作。围绕申办２００８年奥运会，改善首都环境，委员们组成了首都大气污染治理民主监督小组；财政预决算监督小组每年认真听取和研究北京市财政预算执行情况及存在问题，提出意见和建议。
　　当然，也可以由被监督部门的上级机关聘用。世界著名的比萨饼店必胜客为了保证全球连锁店比萨饼的质量和服务不走样，专门安排数位“神秘客人”，以普通消费者的身份，每年走访全球数千家连锁店，纠正一些不合规范的经营行为。由于“神秘客人”的存在，各家连锁店都不敢在质量和服务上打马虎眼。去年的“十?一”黄金周期间，山东旅游投诉中心聘了十名秘密监督员，对全省旅游服务质量明察暗访，与此当有异曲同工之妙。

　　二问：监督员的产生缺少必要的程序是否妥当

　　古人认为：名者实之宾。名者，形式、程序之谓也。用句现代语言来说，就是程序的公正是实体公正的必要保证。目前监督员的产生存在很大的随意性，程序上的东西被严重忽略了。首先是被监督部门不讲程序。主要表现是一无聘书，二无仪式。只是一个招呼、一个电话，即使提出一点具体要求，也是语焉不详。有时又具体得过分，直接点名，自己指定监督员。其次是被邀请单位不讲程序，有的随意指派监督员，随便找几个人推荐过去，类似“拉郎配”。监督员产生的随意性带来履行职责的随意性，产生过程的不严肃必然导致监督的不严肃。这样产生的监督员，一是未必高素质，二是未必有热情。或是一味为被监督单位唱赞歌，或是“糊涂僧判糊涂案”，或是徐庶进曹营??一言不发。
　　如何讲程序，各地的做法都不尽同，但是总的原则就是讲程序就是讲民主、讲公开、讲公正。１９９９年，长春市政协应市中级人民法院之邀，建立特邀人民陪审员制度，为了作好这项工作，市政协社法委专门制定了《市政协委员人民陪审员的管理办法》，特别明确了人民陪审员的产生程序：市政协与市中院协商确定人员名额和专业分布??由市政协各专委会和各民主党派推荐人选??市政协对推荐人选初步筛选??征求被推荐者本人和所在单位的意见??市政协主席会议讨论研究??正式向市中院推荐??市中院正式聘任。讲程序讲出了三个新变化：一是陪审员队伍的整体素质高了。长春市政协第一批５０名特邀人民陪审员，９０％具有大学以上文化程度，其中有４６人具有专业技术职称，４３人具有高级职称。较高的素质保证了他们履行监督职责，几年来工作特别活跃，受到好评。二是讲程序讲出了责任心和责任感。在长春市中院对特邀人民陪审员续聘的时候，还搞了宣誓仪式，由一位副院长领誓，增强了陪审员履行职责的责任感。三是讲程序讲出被监督方的支持和信任。市中院院长孙万胜曾经用“特别的感谢，特别的信任，特别的作用”这样的话来称赞人民陪审员。
　　三问：监督员的活动由被监督部门安排是否对路
　　设立监督员是必要的，但开展好活动更重要。现在很多地方监督员设立了，但活动开展的不理想，在一定程度上影响了监督员作用的发挥。现在监督员的活动基本上都是由被监督部门来安排。造成的结果一是活动方式单一，基本上是听汇报、搞视察；二是活动时间太少，不经常，想了就找，不想就放下不动。
　　监督就要抓问题，就是找毛病。中国自古就有“家丑不可外扬”的古训，何况现在很多领导人想的都是如何弄政绩，往自己脸上贴金都忙不过来，怎么可能自动揭丑？让你看的都是美丽的花朵。视察看成绩，发言必然唱赞歌，何谓监督？即便有些许有责任感的领导，真心让你监督，恐怕也是让你监督下面，而不是他自己。让你帮忙看着那些“不老实的家伙”。管兵不管官，抓虾米，放大鱼。治得了感冒，治不了癌症。
　　从监督体系的组成来看，有自己内部的监督，有来自外部的监督。监督员应该属于外部的监督系统。监督员的活动应该由来自外部的组织统一考虑，而不能由被监督部门来安排。活动方式要多样化，活动时间要经常化。监督员在明确职责的情况下，在日常工作中开展监督活动。在工作时间上，因为监督员是兼职的，且监督工作也是复杂的，往往会产生本职工作与监督工作的冲突，难免有时会因时间所限，给人以走过场的印象。这也需要有部门统一协调，成为组织行为。
　　在监督的时间上，除了以往的事后监督以外，应加强事中监督，特别是要“关口前移”，进行事前监督，比如组织审计专家、建设专家，提前介入相关的项目和工程论证审计工作，实行“关口”前移的民主监督。

　　四问：监督员的管理缺少制度规定是否应该

　　没有规矩不成方圆。监督员工作也是这样。现在往往是一时动议，只聘人员不定制度。没有工作章程，没有管理制度，没有专门人员。很多单位满足于开个会，发个包，吃顿饭。好一点的，隔三差五的还开个会，通报一下情况，见个报。由于没有相应的制度，管理不规范，造成监督员履行职责不畅。无获取情况的渠道，没有反映情况的通道。
　　监督员工作应该制定相应的规范，对监督职能、监督形式、监督程序、监督手段等，都要有清楚明白的规定。权力需要监督，监督需要权力，权力与监督是密不可分的。监督权是约束各种公共权力失衡和防止行使权力者滥用权力的权力。没有监督权力，监督就没有威力，进而失去效力。监督权就是一种综合权力。从监督的过程来看，它应包含多种权力。仍以浏阳开展的异体监督为例。异体监督体制主要赋予了监督员四项权力：调查权、质询权、评议权、建议权。每项权力都是实实在在的，通过制定完善的监督规则和严格的监督责任追究制来实现。比如当被监督对象有下列行为之一的，由市异体监督协调工作委员会提请市纪委、监察局做出批评、通报、警诫、撤消职务等处理决定：无正当理由拖延或拒绝提供与监督事项有关材料以及对所提拒绝回答的；拒绝采纳监督建议导致严重后果的，等等。
　　当然，对监督员也要规定一定的义务。浏阳市的异体监督机制规定：监督特派员有以下行为的，予以解聘??不履行职责，长期不参加监督活动；泄露《保密法》规定有关内容的；借监督权力谋取私利；故意刁难被监督对象的；为监督对象开拓违法违纪责任的；任期内有违法违纪行为受到法律制裁的。这些做法值得参考和借鉴。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者：长春市政协副秘书长）