深化集体林权制度改革促进三明林业发展

新中国成立60年来，三明市抓住国家林业局确定三明为全国集体林区林业产权制度改革唯一试点的有利机遇，全面推进集体林权制度主体改革及其配套改革，在集体林权制度改革方面取得了积极进展和可喜成效。三明集体林权制度改革的情况和做法具有典型意义，对福建乃至全国如何进一步深化集体林权制度的改革都具有一定的参考和借鉴作用。另一方面，三明在改革过程中也遇到了一些困难和问题，因而必须进一步深化集体林权制度的主体改革及其配套改革，以进一步促进三明林业的发展。基本情况

    三明市现有森林面积2645.5万亩，森林覆盖率76.8%；活立木蓄积量1.15亿立方米，竹林储量3.66亿株；森林资源总量占全省的三分之一以上，活立木蓄积量是全国少数几个超过1亿立方米的地(市)之一。在我国南方集体林区48个重点林业县中，三明有9个，占了近1/5。三明全市木材﹑人造板﹑松香等主要林产品产量均占福建全省的1/3左右，林业产业产值约占全市工农业总产值的1/5。全市农民人均拥有林地面积12.5亩﹑活立木蓄积57.5立方米﹑竹林储量183株，均居全省第一。

    1988年4月22日，国务院批复福建省人民政府，同意将三明集体林区列为全国农村改革试验区。自此，三明坚持从集体林区的实际出发，围绕林业的资源、资产、资金、体制等四个方面展开探索，根据林业发展的需要推出相应的改革试验项目，特别是从林业股份合作制改革开始，对三明林业经营体制进行了两次改革，取得了一定的成效。但由于改革不够彻底，主要是产权归属不够明晰，因而改革无法取得更大的成效。

    1998年，永安市洪田镇的洪田村在全国范围内率先进行集体林权制度改革，突破了体制障碍，三明也在此基础上根据福建省的要求于2003年全面启动了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容和目标的集体林权制度改革，从“三林”问题入手，明晰集体林木所有权和林地使用权，全面突破体制障碍，不断优化资源配置，拓宽了农民增收渠道和村财收入。洪田村的集体林权制度改革，引发了福建省于2003年4月全面启动集体林权制度改革。

    2004年4月三明被国务院确定为全国集体林区林业产权制度改革的唯一试点，2005年底三明在全省率先基本完成了明晰产权的主体改革任务，随后把集体林权制度改革的工作重点转向巩固主体改革成果和深化配套改革上。国家六部委和中央15家新闻媒体先后到三明市调研采访，并进行了专题报道，其中永安市的洪田村被确认为“中国林改‘小岗村’”，被誉为“中国林改第一村”。2005年中国集体林权制度改革研讨会、2006年全国集体林权制度改革高峰论坛、2007年全国林业投融资体制改革现场会、2008年海峡西岸现代林业高峰论坛相继在三明市召开。主要做法

    三明市进行集体林权制度改革所采取的主要做法，概括起来说，主要是分主体改革和配套改革两个方面。三明集体林权制度的主体改革已经基本完成，并通过了省、市的联合检查验收，配套改革正在深化和完善：

    一是完成主体改革。三明在集体林权制度改革过程中首先进行的是集体林权制度的主体改革，主要是围绕明晰产权主体、确权发证核证，搞好产权流通做了大量工作。其一是明晰产权主体，确权发证核证。三明市全面启动集体林权制度改革后，通过采取分步实施、集中突破，依法依规、规范操作，总体稳定、局部调整，因地制宜、形式多样，程序合法、多数通过等做法，按照调查摸底、制定方案、外业勘测、确权发证四个步骤实施改革，在最大范围内明晰了集体林木所有权和林地使用权，基本完成了这项工作。其二是搞好产权流通。三明市在明晰集体林木所有权和林地使用权的过程中，通过构建林权登记流转平台，赋予林农处置权，落实了林农的收益权。具体做法包括：第一，加强林权登记管理，建设林权流转、融资的平台，推进林权流转，从而确保林农所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的全面实现。第二，提升林业服务水平，完善林业市场体系。第三，针对林改后林农持有的林权证如何盘活、变现，将林木产权由资产转变为资本的现实需要，开展林权证抵押贷款，构建社会资金流向林业的平台。

    二是抓好配套改革。三明市在基本完成林权发换证工作后，围绕林改后产权流通、林业经营、资源保护、产业发展和林区社会保障等重点环节，逐步构建起林业市场、林业合作组织、林业社会化服务、林业产业集群、林区社会保障等体系。具体做法包括：第一，稳定家庭承包经营体制。组织承包经营情况“回头看”；逐步完善推广现货流转、限量交易、限期流转等模式，实现均山、均权、均利目标，严防林农“失山失林”；加大山林纠纷调处和群众来信来访受理的处理力度等，促进林区社会稳定。第二，健全林业合作经济组织。加快组建步伐，加强规范管理，落实扶持政策，促其加快实现规模经营。第三，规范林地使用费征收管理。完善征收管理制度，完善审议监督制度。第四，完善林业保护体系建设。强化科技护林，开展群防群治；深化执法改革，开展森保试点，创新生态林保护管理机制。第五，探索林木采伐管理新模式，努力实现保护、培育、发展与合理采伐利用的科学统一。第六，拓展林业市场交易平台，规范林业市场交易，发挥市场现有功能，确保各项交易有序进行。第七，拓宽林业投融资渠道。突破林权证小额贷款，推广林农联户联保贷款；加强贷款贴息扶持力度，扩大商业银行参与面。第八，健全林业科技示范与服务体系，实施科技入户，培育示范典型。第九，创新林业工作机制。加强乡镇林业站综合能力建设，大力实施产业带动；围绕林业发展的目标要求，加大招商引资力度，为林业持续发展提供了有力支撑。深化对策

    三明集体林权制度改革取得了很大的成效，也存在不少的问题，因而必须进一步深化集体林权制度的改革，才能使这项改革达到预期的效果和目的。根据中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》和6月22日至23日召开的中央林业工作会议精神，在进一步深化集体林权制度改革的过程中，从制度的角度看，应该努力做好以下几个方面的工作：

    一应进一步完善集体林权制度的主体改革。集体林权制度改革首先是主体改革，只有主体改革完成了或基本完成了，才能说集体林权制度改革取得了实质性进展。而就集体林权制度主体改革而言，没有进行的地方应尽快进行，已经进行的地方应进一步完善相应的改革。三明市在集体林权制度的主体改革过程中取得了六个方面的基本经验，这些基本经验对于进一步完善集体林权制度的主体改革具有一定的参考和借鉴作用。

    二应进一步推进集体林权制度的配套改革。集体林权制度的改革是一项综合性的改革，涉及到许多方面，大致可以分为主体改革和配套改革两个方面。只有主体改革和配套改革都完成好，才能说集体林权制度的改革完成好。因此，应在集体林权制度主体改革的基础上进一步推进集体林权制度的配套改革，一方面使主体改革得以延伸和深化，另一方面使集体林权制度改革得以完善和完成。

    三应进一步深化林木采伐管理体制的改革。林木采伐管理体制的改革是集体林权制度改革的另一项重要内容，一些地方推行按林木年龄从大到小排序安排采伐山场的做法，或试点推行商品林按面积控制采伐的改革，这些都是这项改革的有益探索。三明市政府2007年出台了《关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》（明政文[2007]144号），对林木采伐指标的分配基础、分配方式、采伐类型、指标管理、民主监督等方面进行规范，建立了以森林数量和林分年龄为主导的林木采伐管理新机制，将这项改革系统化。

    四应进一步深化林业投融资及保险体制的改革。现有的林业投融资和保险体制存在着一些问题，导致目前的林权抵押贷款手续繁琐、门槛过高，贷款利息、担保费、评估费较高，贷款期限短、资金规模小，林农贷款、融资较难；森林保险业务的开展还不普及，林业收储中心也尚未全面成立，金融机构仍然存在一定的思想顾虑，这些问题都在一定程度上阻碍了林业发展。因此，只有进一步深化这项改革，才能有效地达到通过集体林权制度改革以促进林业发展的目的。

    五应进一步深化林业发展服务体制的改革。应在集体林权制度改革的基础上进一步深化林业发展服务体制的改革，以建立和健全适应新型产权制度和社会主义市场经济发展需要的林业发展服务体系。一是应加强林业科技服务，开发林业科技创新能力；二是应规范资源流转服务，激发林业经营处置活力；三是应完善林业其他服务，提高林业公共服务能力，以进一步营造和优化林业发展环境。

    六应进一步深化生态公益林管补体制改革。生态公益林管护与补偿体制改革是集体林权制度配套改革的一项重要内容，应根据集体林权制度改革的精神和要求深化这项改革。应在生态公益林管护体制中明确林农的山权和权益问题，通过制定法律或法规、给予相关政策，或通过征收“生态补偿税（费）”的方式，或通过实行下游对上游、工业区对林业区进行反哺的方式，加大对生态公益林管护者的补偿力度。

    七应进一步建立健全新型的林业产权制度。在深化集体林权制度的主体改革和配套改革的基础上，应进一步建立和健全能够更好地适应社会主义市场经济发展需要的新型的林业产权制度。一方面，未进行集体林权制度主体改革的应尽快进行，已经进行主体改革的应对主体改革的成效进行检查，对主体改革的成果进行检验；另一方面，应在确保集体林权制度主体改革到位的同时，积极有效地通过集体林权制度的配套改革，逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务到位”的现代林业产权制度，为建立和健全完备的林业生态体系和发达的现代林业产业体系打下坚实的产权制度基础。

    总之，集体林权制度的改革是对林业生产关系的一次大改革，目的是为了进一步解放和发展集体林业的生产力。为了使这项改革能够取得成功，就应该进一步完善集体林权制度的主体改革，进一步推进集体林权制度的配套改革，这样才能真正构建起符合社会主义市场经济发展要求的林业产权制度和林业管理体制，建立和健全完备的林业生态体系和发达的现代林业产业体系，实现林业的科学发展，真正达到兴林富民的效果和目的。