当前社会保障存在的问题及对策(2008年第1期)

    目前，我国建立了养老保险、失业保险、城乡居民最低生活保障三条保障线，在国企改革中担起了转制成本，发挥了“安全网”和“减震器”的作用。但是，社会保障覆盖范围比较窄、制度不够健全、管理基础比较薄弱、资金支付压力大、部分社会群体保障待遇不合理，特别是城乡社会保障不平衡、不衔接等问题尤为突出。统筹城乡社会保障制度的建设，缩小城乡差别，是落实科学发展观的重要体现，也是构建社会主义和谐社会需解决的重要课题。
    一、目前社会保障制度存在的问题
    1.覆盖面小，社会保障范围狭窄。到2005年底，纳入城镇基本养老保险的只有1.7亿人，仅占全国人口的13.4%，失业保险只覆盖1亿人左右，全国1.2亿个体工商户和灵活就业人员中，仅有30%参加养老保险，不到10%的人参加医保。农村社会保险刚刚开始启动，广大农村除少数有条件的地方自行有限的社会保障外，农民对“社会保障”仍是一个陌生的概念，保障形式主要以家庭和土地为主，只有在年老、疾病、伤残、失业、遭遇自然灾害、面临生活困难时，由国家和集体实行社会救助，维持其最低生存需要。低收入群体和外来务工人员几乎没有保障，他们大部分仍游离于社会保险之外。
    2.社保资金的筹集缺乏强制性。社保资金具有强制性、互助性和社会性的特点，而强制力和权威性必须由法律维护。《社会保险费征缴暂行条例》规定社会保险费可以由税务机关征收，广东、福建、辽宁等省社保费改由税务征收后征缴率有了很大的提高，但是，由于征收主体和管理主体分离，又缺乏法律支撑，强制力度不够，对有些少缴、漏缴、拖缴、欠缴或隐瞒不缴现象失去约束力,造成地方征缴工作困难。
    3.社保资金监管缺乏规范性。由于社会保险费收缴、运作管理分散在多个部门，有企业社保征收的，有地税部门征收的，有机关事业社保征收的，有农村社保征收的，有铁路、邮电、银行等行业征收的，经办多头、政出多门、分工不清。这种多头收、支、管体制，基金存储方式混乱，给基金监督增加难度，给挤占、挪用社保资金有可乘之机。据劳动社会保障部会同审计署、财政部对全国基本养老保险金进行清查，发现12年来仅基本养老保险金被挤占挪用的数额就达100多亿元；2002年有关部门对社会保险经办机构进行重点检查，查出被挤占挪用的社保资金达160多亿。基金监管不到位，缺乏相对独立性，是基金流失的重要原因。
    4.隐性债务重，社保基金存在制度缺陷。由于统筹层次低、投资制度不合理、监管资源严重不足,存在系统性差、制度之间难以衔接、保险关系不能接续等缺陷。社保基金的积累总量还没有形成规模，战略储备基金虽经多年积累，目前不过3000亿元，还不足支持社会保障体系运行3个月的资金需求量。投资回报率和投资冲动的压力还是很大。据世界银行研究，我国隐性养老金债务规模为19176亿元，其中“老人”的隐性债务为6813亿元，“中人”的隐性债务为12363亿元。一是征收量有限。随着企业改制、兼并、破产，下岗失业人员增加，断保停保人员增多，每年因此少收养老保险费达千亿，同时还需要提前支付养老金400多亿元。二是缴费动机不强。有些企业把给员工参保视为“掏自己的钱，办别人的事”，千方百计阻碍和拖延。有些为了减少成本支出，想方设法偷逃养老金缴费，隐瞒职工人数，少报缴费工资基数，有的甚至不参加养老保险。一些企业采用涂改、伪造职工工龄、年龄、工种等手段，为不具备退休条件的职工违规办理提前退休手续，将负担转嫁给社保机构。三是缴费能力不足。主要是一些近于破产倒闭或停产半停产，经济效益比较差确实无力缴费的企业。另外，国有企业巨大的隐性负债问题仍然十分突出，主要是在1997年正式实施城镇职工基本医疗保险制度，建立个人账户前参加工作，之后退休职工的“老人”“中人”，由于在过去的传统制度下没有养老金的缴费积累，个人账户处于空账，转制成本高达1万亿元。特别是基本养老保险,1998年当期收支缺口为100多亿元，2002年增加到400多亿元，2004年高达614亿元。
    5.社保资金统筹层次低，保值增值渠道窄。一方面，社保基金实行各地统筹，有的在省级，有的在市级，有的在县，相同险种之间、地区之间、不同险种之间不能相互调度集中使用，调控能力弱，基金的使用效率不高。另一方面，有节余地区只是存入银行专户或购买国库券，不亏损但也很难增值，收益率低。目前国家允许社保基金进入股市，由于股市投机性强风险大，保值增值困难，影响保障能力。据资料显示，2001年我国社保资金收益率仅为2.25%，相当于银行同期存款利率，2005年有所提高，但与发达国家如瑞典高达13.5%，最低的日本4.9%相比差距较大。
    二、建立和完善社会保障体系的对策
    1.加快社会保障的立法建设。当前，我国社会保障立法仍然不能适应事业发展的需要，社会保险等重要法律还未制定，在实际工作中没有法律依据或依据的法律效力层次不够。同时，劳动保障监察执法相对滞后，执法力量薄弱，影响法律法规发挥应有的效力。社会保障是一项基本的社会经济制度，是最基本的民生问题，加快推进《社会保障法》立法进程，制定和实施社会保障法律法规，是促进经济社会发展不可替代的制度安排，也是构建和谐社会的重要内容。
    2.拓宽养老保险基金征缴渠道。一是在《社会保障法》尚未颁布之前，要认真落实《社会保险费征缴暂行条例》“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费”的规定，实行足额征收，应收尽收。二是增加财政投入，每年安排一定事业经费作为社保基金专款，并将国有股减持、资产置换、土地出让，变现部分国有资产，以补偿养老金的不足。三是建议将利息税、个人所得税、遗产与赠与税（等待开征）等主要用于社会保障。四是将社会保障基金与资本市场有机结合，确保基金保值增值。五是通过发行特种国债、特种债券、征收特种税、发行社会保障彩票等方式筹措资金，全部用于社会保障事业。
    3.形成稳定的财政拨款增长机制。据财政部门提供，我国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例只有10%左右。2002年用于城市居民最低生活保障支出46亿元，虽然比上年23亿翻了一番，但相对1931万低保对象而言，人均保障水平还很低，与发达国家相比差距很大。地方财政许多属于“吃饭财政”，财力不足，工资难保，用于低保资金更少。各级财政部门要进一步调整财政预算支出结构，将财政支出比例提高到15%—20%用于社会保障。预算支出的财力，除工资、公务费等“基本支出”外，要重点投入到社会保障工作中，企事业养老金、失业金、医疗保险金、城镇居民低保金等征收不够，支付发生危机时一律由财政兜底，由财政承担最终支付责任；社会福利、社会救助、优抚安置等资金缺口全部由政府列入预算安排解决。
    4.完善社会保障的管理体制。一是理顺社保基金征缴机构，建立起由税务部门依法负责社会保险费的征收，财政部门负责社会保险基金管理，社会保险部门负责社会保障法律、法规的制定和执行，银行等服务机构负责养老保险金的发放，形成税务管征缴、财政管资金、社保管核拨、银行邮局管发放，保险基金投运由信誉度高、运营规范的专门基金经办机构负责的规范的社会保障体制。二是规范社保基金的营运和监督制度，建立健全基金监管的信息网络，实行社保基金收、支、管、运营四个环节相对分离，构建社会保障行政监督和社会监督相结合的监管体系。三是实行财务收支两条线管理，“经办、审核、审批”三分开，“征收、支付、稽核”三分离，防止基金被挤占、挪用，确保基金的安全运行。
    5.提高社保基金的统筹调节机制。一是提高统筹层次。为提高基金的调控能力和使用效率，企业养老保险应逐步过渡到全国统筹，事业单位养老保险、医疗保险、失业保险等逐步过渡到省级统筹，在建立省级社保基金联网基础上，争取早日实现国家级社保基金联网。二是建立财政支付转移手段。由于不同地区经济状况不一，经济欠发达地区经济增长点少，参保人数相对较少，企业缴费能力弱，基金收缴难度大，而退休人数逐年增长，养老金支出增多，收支矛盾日益突出，经济发达地区则正好相反，必须通过财政转移支付手段进行调剂。一是纵向转移支付，上级财政部门应根据不同地区经济状况，数量不等的分配资金给各地；二是横向转移支付，财力富裕地区向财力不足地区转移。
    6.扩大社会保障覆盖面，逐步做到应保尽保。统筹城乡社会保障制度，实现城乡居民人人平等享受社会保障，需要外部配套和内部协调，是一个循序渐进的过程。必须坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”十二字方针，抓紧完善各项社会保障制度。一要扩大城镇基本养老保险覆盖范围。要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。二要进一步扩大城镇的失业保险、医疗和生育保险、工伤保险的范围。城镇失业保险的覆盖面在短期内只能以城镇居民为重点，医疗和生育保险、工伤保险则要把农民工包括在内。三要加快建立农村社会保障体系。要在实行城镇职工基本医疗保险制度和新型合作医疗制度的基础上，逐步向养老等项目扩展，首先着重解决农民工和失地农民这部分人群的就业、大病医疗、工伤问题，然后再逐步推进到养老、生育等其他项目。

    作者简介：陈溪河，三明市劳动和社会保障局调研员。