残疾人专用机动车营运存在的问题与对策(2007年第6期)

    残疾人专用机动车从事运营的问题在全国都很突出,是近几年残疾人工作中遇到的比较棘手的问题，也是一个影响安定的因素。它涉及面非常广，既涉及道路交通安全秩序问题，又涉及残疾人的权益问题,同时也涉及一个城市的形象。三明市在2001年发出了《关于三明市区实施畅通工程综合整治工作意见的通知》，各有关部门多次联合执法整治，“畅通工程”取得成效,积极稳妥地解决残疾人专用机动车运营问题。目前，我市残疾人专用机动车从事营运仍然存在不少问题，需要积极稳妥地采取措施加以解决。
    一、三明市残疾人专用机动车的现状及存在的问题
    三明市总人口270万人，其中残疾人有17.12万人。三明市区人口31万人,残疾人数1.96万人。三明市的残疾人专用机动车最早始于上个世纪的八十年代末、九十年代初。残疾人专用机动车对肢体残疾人来说是天赐良机，在丢弃拐杖享受代步的同时，还能够从事营运，有微薄的收入以养家糊口。1989年，有个姓杨的下肢残疾人首先以4000多元从义乌购来一辆残疾人专用机动车，用以运货、载客。接着，又有几个残疾人相随购进残疾人专用机动车。那时三明市城区的范围不大，残疾人专用机动车在城内营运外，还常出车去碧湖等地，生意较为红火，一天下来可收30-50元。见此，又有一些肢体残疾人相继仿效，自发购车。随后各县都出现了残疾人专用机动车用于营运的现象。到2006年，三明市残疾人专用机动车数量发展很快，三明市区有38辆，尤溪县城有25辆，将乐县城有28辆，泰宁县城有33辆，大田县城有50辆，永安市有64辆。据了解，全市12个县（市）区约有300多辆。
    残疾人专用机动车以其简便、灵活和运营价格优惠等实际情况,颇受消费者的欢迎，从而迎合了城市道路运输市场的需求，开辟了发展的空间。到了二十世纪九十年代中后期，残疾人专用机动车在三明市城内运输市场中的问题与矛盾日益突现。这些矛盾与问题，有的是与生俱来，有的是由发展中派生。从调查的情况看，存在的主要问题有：
    1. 随着城市化进程加快，城市运输市场竞争激烈，残疾人专用机动车劣势凸现。如三明市城区范围只有几十平方公里，而市中心原有出租车从40多辆增到300多辆，公交车的线路也由起先的10条增为20多条，车辆由起初的70多辆猛增至目前的200多辆，黄包车也有200多辆参与运输市场,38辆残疾人专用机动车夹在其中，处境艰难。再如拥有16万人口的将乐县，其县城范围不大，有面的60多辆，人力三轮车400多辆，机动三轮车100多辆，残疾人专用机动车夹在这样的运输市场大军里，明显是弱势的一群。
    2. 大量农民工进城，参与残疾人专用机动车营运的人越来越多。残疾人专用机动车的营运快速发展，因其生意红火，创收可观，如将乐县城的残疾人专用机动车增至100多辆，而其中残疾人却只有28辆，健全人占了大部分。残疾人专用机动车从事载客营运，最主要的动因是利益驱使。绝大部分残疾人专用机动车及其车主未办任何手续，也未交纳任何费用，从事客运业务可获得较为可观的收入。因此，其他机动车车主纷纷将车改装后加入客运行列。
    3. 残疾人专用机动车运营管理失控，存在不少安全隐患。残疾人专用机动车既是代步工具又是运输工具，既是机动车又是按非机动车类别管理，市场监管失控。残疾人专用机动车无牌无证，大多没有纳入保险，事故风险明显加大。另外残疾人专用机动车驾驶员素质不高，在三明市区载客的残疾人有80%是初中文化程度以下的。他们在营运中缺乏自我约束，驾驶技术低，违章操作多。残疾人专用机动车买卖、出借、转让较为普遍，营运秩序混乱。残疾人专用机动车原本是用于下肢残疾人代步的机动交通工具，排气量应在50毫升以下，时速在20公里以下。但残疾人专用机动车一开始出现就与营运紧贴一起，为了适应营运，大多数残疾人专用机动车经过改装，排气量增大到100毫升以上，超过了残疾人专用机动车的标准，存在一定的安全隐患。
    二、对残疾人专用机动车从事营运的思考
    残疾人有了残疾人专用机动车，既可以代步，又可以营运创收，养家糊口，提高了生活质量，是残疾人专用机动车快速发展的主动力。近年来对残疾人专用机动车实行的是限制政策，在具体执行中采取简单禁止的做法，而对如何有效地从根本上解决问题研究不够。有的甚至草率执法，对残疾人合法权益的保护与补偿考虑得比较少，加上社会对残疾人存在歧视，残疾人容易有偏激情绪，因残疾人专用机动车引发的磨擦、群访等过激行为时有发生，残疾人专用机动车问题成了社会稳定的一个突出因素。
    残疾人专用机动车从事营运生存和发展既是历史问题，也是现实生活问题；既是残疾人生存权益问题，也是社会主义初级阶段残疾人从解决温饱到实现小康的过程问题，并且还是城市化进程中的发展问题。三明市残疾人专用机动车的发展，有其客观因素及规律性,并引发我们进一步思考。
    残疾人专用机动车主年龄偏大，就业困难。泰宁县13万人，其中残疾人就有8200多人，自1993年以来，残疾人以营运收入养家糊口，在33辆残疾人专用机动车中，有85%是40岁以上的残疾人。三明市区的残疾人专用机动车主里，也有70%的残疾人年龄在40岁以上。贫困家庭、生活困难的残疾人大有人在。如泰宁县的33辆车，涉及营运的有32辆里，就有17人是享受低保的，占残疾人从事营运的52%。三明市区从事营运的残疾人车中，有45%的残疾人享受城市最低生活保障。低保补贴，加上营运收入，每月可达到1000元左右。如果到企业工作，一个月的工资400～700元，低保又无法享受，这样算起来就显得不合算了，因此，有些人就不想就业。
    残疾人因其受教育水平和文化素质不高，技能单一，企业一般不愿意接收，即使接收，工资待遇也很低。许多残疾人都上有老、下有小，有的夫妻都是残疾，这点收入根本不够维持生活。由于用残疾人专用机动车载客具有操作简单、收入还行（每天收入约20—40元）、投资不高的特点，所以许多残疾人选择以此作为谋生手段。泰宁县载客的残疾人当中，有80%文化程度在小学以下，三明市区有50%在初中以下的。在全市载客的残疾人中，有50%的残疾人是家庭的支柱，自己没有啥能力，只有靠营运作为家庭经济来源。
    从营运市场来看，起初竞争没有现在这么激烈。那时三明市区出租车、公交车、黄包车也不多，残疾人专用机动车以简捷、方便，价位优惠填补了城市运输市场的需求。随着社会、经济的快速发展，有的地区，尤其是一些新建城镇，短途客源急剧增加，而短途客运或运力不足,或运力结构失调，给残疾人专用机动车载客营运提供了客源。
    目前，从事残疾人专用机动车载客营运的人员结构，也具有复杂性，有25%是外来人员（含部分残疾人），有10%是退休人员，有25%是企业下岗人员，有16%是兼营的，有劳动能力的残疾人因下岗来从事载客的占25%以上。正是源于这些因素，在城市失业人员不断增加和农村剩余劳动力大量涌入城市的前提下，以及就业岗位偏少、技术、学历等门坎的限制，一些下岗失业人员及农村剩余劳动力等健全人也购置残疾人专用机动车，加入了道路运营的行列。
    三、对残疾人专用机动车从事营运加强管理的建议
    残疾人机动车属下肢残疾人的专用代步车，但因其参与营运，给城区道路安全带来一定隐患，成了城市文明发展中的一个突出问题。我们应当正视残疾人专用机动车所引发的现实问题，想方设法来解决这个问题。残疾人专用机动车运营的问题，涉及面广，它既是交通安全问题，又涉及残疾人的权益，也涉及到政府、残联的有关工作。为了积极稳妥地解决残疾人专用机动车运营问题，许多地方都积累了很好的管理经验，具体说来有如下几点：
    1. 解决残疾人专用机动车问题不能简单对待，必须慎之又慎。如我市梅列区、三元区，按照1995年4月21日，公安部、建设部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局、中残联等六个部门联合下发的《关于加强对残疾人机动车运营管理的通知》所提出的“从实际出发，区别对待、严格管理、适当放开”的原则，允许残疾人专用机动车从事营运，作为“过渡措施”。该“过渡措施”是基于三个方面的因素：一是就业困难，二是保障制度尚不健全，三是鉴于残疾人的实际，为了社会稳定。就整体而言，这三方面的状况仍然普遍存在而未有根本性的改变。所以在处理残疾人专用机动车载客的问题上，要通过加强安全教育、规范管理、严格控制、必要置换等措施加强管理，让残疾人专用机动车有一个继续过渡时间，而不是简单禁止，草率取缔了事。
    2. 制定出台相关规章，依法管理残疾人专用机动车。在我国《道路交通安全法》中，残疾人专用机动车虽然划归到非机动车的范畴，但毕竟是由发动机装置来驱动的，因此，在立法时就对残疾人专用机动车的通行要求和行车安全都作了明确规定，但却没有统一的管理章法。鉴于这种无序状态，按照《道路交通安全法》第十八条之规定，由省、自治区、直辖市人民政府制定出台相关的法规，使残疾人专用机动车经公安交通管理部门依法进行登记后，方可上路行驶。例如，我市尤溪县出台了《尤溪县残疾人专用机动车管理办法》，详细规定了驾驶残疾人专用机动车的对象与条件，以及驾驶残疾人专用机动车所应遵守的有关法律、法规和因违法该办法所应受到的处罚条例等等，对残疾人专用机动车管理取得了一定的成效。
    3. 实现好、维护好残疾人的根本利益。从辩证的观点来看，残疾人专用机动车运营从一定程度来说，还是一个给政府排忧解难、给残疾人家庭减轻负担、稳定社会公共关系的有效形式，所以，对于这个问题要与城市发展统筹兼顾。我市将乐县政府采取多种办法，解决从事残疾人专用机动车运营的残疾人就业问题。一是化整为零，个别突破，因人制宜，开展来料加工业务或提供小额贷款，走创业致富之路。二是投其所好，提供职业培训，提高就业水平。三是寻求就业岗位，集中推介，并给予一定的过渡性生活补贴。
    4. 建立经济补偿机制。因残疾人的经济条件不宽裕，当地人民政府应考虑对已购置并改装的残疾人专用机动车车主给予一次性经济补偿（每台1500—2000元），使其真正退出客运市场，防止反弹。在我市泰宁县，2005年出台了“对现有的车辆（除作为代步自用外），在补偿时和生活保障时提高标准给予照顾”的措施，到2006年，已对全县的残疾人专用机动车参与营运的车辆根据购车和使用年限补偿3000—5000元不等，从而解决了县城残疾人专用机动车营运的问题。
    5. 严格控制车辆的技术参数。近年来，一些生产企业为了迎合市场的需求，盲目地改变残疾人专用机动车技术参数，使得原本设计时速在20公里以内，排气量为50毫升以下的残疾人专用机动车，猛增到排气量100毫升甚至150毫升，远远超出了《中国汽车工业总公司、公安部关于加强残疾人机动机动车管理的通知》（中汽摩联字[1992]039号）中的设计标准，造成残疾人专用机动车存在着极大的安全隐患。在这方面应当有更好的政策出台，统一参数指标，使得残疾人专用机动车只能有代步的功能，而没有其他附加功能，也就不存在残疾人专用机动车载客的问题了。
    6. 严加管理，走自然消亡的路子。 残疾人专用机动车的出现是因其有适应的基础和生存空间，它的发生、发展、消亡过程也有其内在的规律。用发展的思路看待残疾人专用机动车运营的问题，在城市化进程的发展中退出市场也是必然趋势，而不是行政的、强制的手段一蹴而就的事情。分析现状，残疾人专用机动车所存在的诸多问题，几乎全部是发展过程中出现的问题,管理当中出现的问题。因此，解决残疾人专用机动车问题最根本的是严加管理，按照客观规律和市场经济法则办事，促其自然淘汰与消亡。对残疾人专用机动车参与营运的问题，三元、梅列二区，泰宁、将乐、尤溪等县都采取了较好的解决措施，也取得了一定的成效。
    综上所述，三明市残疾人专用机动车的发展，是改革开放的产物，残疾人用残疾人专用机动车来代步的同时，又参与营运，这已不仅仅是交通安全问题，而是残疾人的权益问题，是人权状况的进步与改善,涉及到政府、残联的有关工作。虽然残疾人专用机动车运营是一个复杂的问题，但却不是一个无法解决的问题。这个问题的解决，对于全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，维护残疾人的合法权益都具有非常重要的意义。

   作者简介：刘  懿，三明市残疾人联合会副理事长；
             黄国珺，三明市梅列区残疾人社区联络员。