搞好人大信访 促进社会和谐(2006年第6期)

    十六届四中全会提出坚持以人为本，构建和谐社会，建设一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确了构建社会主义和谐社会需要解决的问题和如何解决好这些问题。在这些问题中，处理好人民内部矛盾是关键。当前，人民寻求解决矛盾的主要形式是信访和诉讼，由于诉讼成本高于信访，人民群众往往是信访无效才走诉讼之路。从各级各部门信访机构的统计数字看，我国的信访件呈逐年上升的趋势，且速度惊人，有数据显示，过去二十年，全国法院接待处理民众来信来访上升了近五百倍。全国人大批给某省信访办的信访件达1000多件，上京、越级上访的事件不断见诸报端，这些数据和事件在反映人民群众对信访的认同程度不断上升的同时，也折射出在基层社会存在着不容忽视的不和谐因素。可以说，现存各级各地的大量信访件若不能及时有效地解决，构建和谐社会将会受到严重的阻碍。
    一、搞好人大信访工作对于促进社会和谐具有重要作用
    随着我国民主政治的发展，人大的地位不断提高，人大及其常委会在人民群众心目中的威信不断提升，人民群众通过信访渠道向人大及其常委会反映对贯彻实施有关法律、法规和“一府两院”工作的意见、建议，要求维护公民的合法权益等问题日益增多，应该看到，人大信访对于促进社会和谐有着不可替代的重要作用。
    1.人大信访工作有利于加强人大监督，促进“一府两院”依法行政、公正司法。当前的社会不和谐因素，许多是政府有关职能部门未能依法行政，“两院”未能公正司法造成的，尤其是司法不公问题，占了信访件的一半以上。作为产生和监督同级“一府两院”的地方人大及其常委会，能否切实履行好职权，促使“一府两院”依法行政，公正司法，是减少群众上访、解决社会矛盾、促进社会和谐的关键所在。但是，目前人大的监督力度和监督实效还不是很理想，其中的一个重要原因是人大监督缺乏针对性和刚性，而缺乏针对性和刚性的主要原因是以往的监督通常是采取视察、听取汇报、执法检查等类似方式，往往不能看到或听到问题的真实性和严重性，在缺乏事实和第一手资料的情况下，监督往往只能是浮在面上或形式上。而信访渠道则是人民群众亲身感受到的有法不依、执法不严、司法不公的事实，地方人大及其常委会可以对这些信息进行认真筛选，展开调查，在掌握客观事实的情况下，要求“一府两院”对有关方面的工作进行整改，直至人民群众满意为止，从而提高监督的针对性和实效性。
    2.人大信访工作有利于密切国家机关与人民群众的联系，树立国家机关的良好形象。随着社会主义市场经济的建立和发展，社会矛盾不断出现，人民群众对于各级人大及其常委会发挥职能作用、有效地监督“一府两院”依法行政、公正司法、防止权力的滥用、遏制腐败现象的产生、全心全意为人民服务，寄予了殷切期望。人民群众遇到问题，向人大反映，人大将信访件转交“一府两院”办理，并对信访件进行督办，促使“一府两院”认真解决问题，这样的一个“人民群众反映问题——人大信访部门接访、转办、督办——‘一府两院’办理信访件——人民群众的问题得以解决”的过程，就是地方国家机关与人民群众密切联系的过程。在这个过程中，人大的督办力度、政府或“两院”的办理力度，都直接关系着地方国家机关在人民群众心目中的形象。
    3. 人大信访有利于推进民主法制建设，为构建和谐社会提供法制保障。人大是立法机关，是监督和保障法律正确实施的机关，人大所有的职能都必须是依法办理。人大在信访工作中同样是要依法督办。相对于行政部门而言，人大的法律意识应该是更强一些。中国社会科学院农村发展研究所研究员、政治学教授、华中师范大学法学博士于建嵘曾建议：取消各个部门的信访机构，全部归人大。他认为，树立人大和法律的权威才是解决群众问题的正途。此观点虽然仍在讨论之中，但也代表了一部分人的声音，也从一个方面反映了人大信访的重要性。在现实中，通过人大依法办理群众的信访，使人民群众的问题通过法制渠道得以解决，对于推进民主法制建设、营造法制氛围、构建和谐社会，必将起到积极的作用。
    二、地方人大及其常委会要充分发挥人大信访在构建和谐社会中的作用
    在看到人大信访工作对于构建和谐社会的重要性的同时，我们也要看到当前人大信访工作还存在不少问题，笔者认为，进一步发挥人大信访在构建和谐社会中的作用，必须实现四个转变：
    1.要把信访工作当作“主业”，在人大工作内容上由信访工作的“可有可无”向“重要工作”转变。当前，人大信访工作的影响力还不够大，影响面不广，人民群众到人大信访还不够多。从目前基层人大接访情况看，数量明显偏低，每年少则一、二十件，多则几十件，与党委、政府信访部门接访数量相比差距还比较大。从人民群众对信访的心理预期上看，群众遇到问题更倾向于找党政领导或政府信访部门，若不能解决问题就向上一级党政领导或政府信访部门，实在不行就打官司，目前，仍有不少群众不知道有问题可以到人大信访。究其原因，主要有四点：一是人大信访机构不健全，市县一级人大常委会多数没有专门的信访机构,信访办基本上是设在有关的委室。二是人大信访工作力量不足，有些地方人大还没有专职信访工作人员，有的人员业务不熟悉，无法保证工作的正常开展。三是有的信访工作不够规范，没有一些行之有效的制度和措施。四是有的人大领导不够重视信访工作，认为信访工作是惹麻烦的事，在人大的职能未能得到充分发挥的情况下，尽量少去“挑刺”。可以说,信访工作在不少地方人大工作中是“可有可无”的副业,这种状况必须改变。2004年纪念全国人大成立50周年和地方人大设立常委会25周年后，各级各地党委都召开了人大工作会，也作出了相应的决定，其中，设立信访机构，落实信访人员编制是主要内容之一。因此，地方人大常委会要抓住契机，尽快成立信访机构，配齐配强信访工作队伍，建立健全有关的信访工作制度。地方人大常委会领导要从践行“三个代表”，维护人民群众的根本利益，维护社会稳定，构建和谐社会的高度，重视信访工作，把信访工作作为人大工作的一项重要内容，切实抓紧抓实抓好。
    2.要拓宽接访渠道，在接访方式上由“坐等信访”向“主动接访”转变。当前各地人大的接访形式单一，基本上是在机关等群众上访。虽然有的地方人大也建立了主任接访日制度，但多数流于形式，有正常开展的也是在机关坐等，这样的接访方式很难扩大人大信访的影响力。要拓宽接访渠道，在“机关等访”的基础上，组织开展“外出接访”、“领导下访”“代表接访”等各种形式的接访活动。如三明市人大常委会经常组织机关委室干部和人大代表到各县（市、区）巡回接访，社会反响很好，也得到了省人大和市委的肯定。三明市梅列区人大常委会也在2005年初组织部分省、市、区人大代表到社区开展接访活动，仅半天时间就接访34人、31件。其中一件反映某县法院司法不公的案件,经人大代表约见市中级人民法院领导后得以改判,被无辜关押达9个月之久的嫌疑人最终得以释放，取得了很好的社会效果，得到了群众的好评。
    3.要改进督办方式，在信访督办工作机制上由信访机构督办信访件的“小信访”向发挥人大职能作用的“大信访”工作格局转变。当前的人大信访督办基本上是信访机构与办理部门间“文来文往”，这样就信访抓信访的督办方式导致办理效果很不理想，与人民群众的要求也有较大差距。人大要提高督办信访的效果，必须跳出信访搞信访，将信访工作与发挥人大的职能作用结合起来，与人大工作结合起来，只有这样才能取得好的办理效果。一是要将督办工作与监督工作结合起来。人大及其常委会要敢于“动真碰硬”，把“切实解决群众困难与问题，维护广大人民群众根本利益”作为人大信访工作的准则。对一些共性的、人民群众反映强烈、影响较大的问题，通过采取视察、审议相关工作报告、特定问题调查、执法检查、个案监督、评议甚至质询等手段进行督办，不但要使群众反映的问题得以解决，更重要的是要通过有关信访问题的解决，促使“一府两院”的有关部门改进作风、依法办事，促使相关工作得以改进，这样才能做到标本兼治、事半功倍，才能有效降低上访数量和重复上访，达到促进社会和谐的目的。二是要将信访工作与任免工作结合起来，对由人大常委会任命的“一府两院”组成人员和法律工作者办理人大督办的信访案件的情况，作为任命、考察、评议干部的重要依据。三是要将信访工作与决定重大事项结合起来。一些涉及全局的重大事项，往往是与人民群众息息相关、受到人民群众普遍关注的焦点，也往往是造成人民群众上访的起因。为此，人大要发挥依法决定重大事项的作用，对一些容易引起上访的重大事项，采取广泛征求意见、召开听证会等形式，提出客观的意见建议，提供党委决策作参考。
    4.要发挥代表作用，在信访工作力量上由人大机关信访办的“独唱”向全体人大代表和人大机关各委室共同参与的“大合唱”转变。人大代表是人民代表大会的组成人员，在人大信访这个重要工作上，人大代表不应该作“壁上观”，应该看到，发挥人大代表密切联系群众的“近民”作用，尽量把问题解决在基层，是人大信访工作的一大优势。在实际工作中，要从二个方面发挥人大代表的作用。一是要发挥代表在接访中的作用。人民群众有时对一些细小、个别、偶尔出现的问题，如一幢楼的卫生、某个单元的下水道堵塞，某条街占道经营现象严重，某个歌厅的噪声扰民等感到很不满意，但是将之作为一个重大事件到有关部门信访或告上法庭又觉得有些小题大作,常常是只好忍着,或者发发牢骚而已。这些看似细小的问题若不及时解决,必将成为社会不和谐因素而影响稳定。要通过代表走访选民、公布代表电话号码等方式，让人民群众随时、随处可以向代表反映问题，使人大接访的触角深入到各选区。二是要发挥代表在处理信访件的协调作用。应该看到,当前群众的信访中,有相当一部分通过调解是可以解决的,但是大量的信访件让信访机构进行几上几下、拉锯战式地调解是很困难的。许多信访件处理效果不理想就是由于信访部门及办理部门简单采取行政手段或一步到位采取法律手段处理造成的。因此,对一些经调解可以解决的问题,应该发挥人大代表的“亲民”作用,通过人大代表进行协调、沟通，使一些问题解决在基层，解决在萌芽状态。在发挥好人大代表作用的同时，还要重视发挥人大机关各工作委室在信访工作中的作用，在接访、转办、尤其是督办环节，要体现人大机关工作委室的整体职能作用，而不是信访部门在唱“独角戏”，只有这样，人大信访工作效果才能更明显，才能让人民群众切身感受到人大在为民排忧解难、促进社会和谐中的重要作用。

    作者简介：张玉赋，梅列区人大常委会办公室副主任。