法治政府建设：改革开放30年依法行政回顾与总结（2008年第4期）

    无边落木潇潇下，不尽长江滚滚来，30年的时间，弹指一挥间。从1978年中国共产党十一届三中全会召开以来，我国迈入了改革开放与民族振兴的新时代。在这波澜壮阔的30年中，我国在政治、经济、文化领域发生了最为深刻而又广泛的变革。其中，“实行依法治国，建设社会主义法治国家”方略的提出有重大而特殊的意义。30年来，我国法治建设取得了突出的成就并逐步向进深发展。站在世纪之初，面向转型中国，回顾和总结依法行政建设法治政府30年的经验成就与发展规律，不难发现我国政府高度重视法治建设，并取得显著成效。
    一、政府管理从改革开放之初的主要依政策办事到现在的依法行政
改革开放以前，我国行政管理基本是以人治为主，国家机关工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。至八十年代前期，这种情况开始改变，国家开始制定法律、法规，如：中华人民共和国学位条例(1980年，2004年修正)，全国人民代表大会常务委员会关于批准《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》的决议(1980年)，中华人民共和国海洋环境保护法(1982年，1999年修订)，《中华人民共和国文物保护法》(1982年，1991年修正、2002年修订、2007年修正)，《中华人民共和国水污染防治法》(1984年，1996年修正、2008年修订)，《中华人民共和国兵役法》(1984年，1998年修正)，《中华人民共和国药品管理法》(1984年，2001年修订)，逐步以依法办事取代行政仅依政策、依领导人指示办事。这个时期，整个社会虽然较为重视法制，但对法制的认识却有片面性：当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的依法办案，而不知行政的依法办事。直至八十年代中期，中国尚缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，国家机关工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”。①行政法学者在他们的著作中也纷纷提出行政管理法制化（即依法行政）的原则，如应松年、朱维究编著的《行政法学总论》（工人出版社，1985年12月第1版，第285-298页），郭文英、崔卓兰编著的《行政法要论》（吉林人民出版社，1988年7月第1版，第186-197）；叶必丰编著的《行政法原理》（湖北科学技术出版社，1988年10月第1版，第157页）等。1989年，高等学校法学教材《行政法学》（罗豪才教授主编）提出了行政合法性原则（亦即依法行政原则），并将该原则分解为四项具体要求：（1）任何行政职权必须基于法律的授予才能存在；（2）任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的委托及其运用都必须有法律依据，符合法律要旨；（4）任何违反上述要求的行政活动非经立法机关事后认许，均应宣告无效。1993年八届全国人大第一次会议通过的李鹏同志所作的《政府工作报告》则正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。《报告》明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范”，1996年八届全国人大四次会议通过的《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于纲要〉报告的决议》更进一步将依法行政，依法治国，建立法治国家作为国家的治国方针。《决议》指出：“要坚持和实行依法治国，积极推进社会主义法制建设的进程，加强立法，严格执法，不断提高广大干部和群众的法律意识和法制观念，努力建设社会主义法制国家”。1997年，中共十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。1999年，全国人大二次会议通过的宪法修正案规定“中华人国共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从而使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。1999年，国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》提出了全面推行依法行政的任务和要求，依法行政在全国各级政府中得到全面实行；2004年国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标，提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。与此相适应，我国行政管理各个领域、各个方面的法律法规也逐步健全、完善。这个时期，全国人大及其常委会通过了许多法律或决议、决定，其中大多数涉及行政管理，如：1995年的《国家赔偿法》、1996年的《行政处罚法》、1999年的《行政复议法》、2000年的《立法法》、2001年的《行政法规制定程序条例》，2004年的《行政许可法》等重要法律法规及其他行政管理各个领域的法律法规，许多法律所调整的领域，在改革之初都还是法律的空白区，至此行政法体系日趋完备。同时政府的行政执法水平不断提高。各级政府机关以全面推进依法行政为契机，在推行减少行政执法层次、实行综合执法、相对集中行政许可权、执罚分离、执法公开等方面进行了改革和探索，更加注重依法保护当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权，逐步将行政执法纳入法制轨道。正是依法行政的原则和依法治国的方针在形成过程中，同时促进了法律在这些领域和其他领域的逐步健全、完善，使依法行政实现成为可能。
    二、侵权责任的救济法律制度从无到有
    改革开放以前，对于政府违法或不当行为侵害行政相对人人身或财产损害，一直实行一种称为“落实政策”的制度。“落实政策”包括很广的范围：时间可以很长久的，性质上有政治性的、也有政策性的，还有工伤事故性的或行政机关及其工作人员日常执行职务造成损害性质的；落实政策的措施包括有恢复身份、有安排住房或者安排工作，还有给予经济补偿等等。这种制度在不同的历史时期对于受害人虽然也起了积极的救济作用，但是其不足之处在于政策变化多，弹性大，标准不一，从而实行起来有失公正，导致很多应该得到救济的受害人得不到救济，同时，也不会因救济行为给国家机关工作人员带来警醒。而由于没有统一的救济标准，这种“落实政策”的制度还可能导致执行政策的机关和工作人员的腐败。由于存在这些弊端，更由于九十年代以来市场经济体制和“民告官”制度的推动，通过立法规范国家侵权责任，建立国家赔偿制度的呼声越来越高。正是在这种背景下，八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔偿法》，并于1995年1月1日开始实施。该法第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民，法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”
    《国家赔偿法》规定了行政赔偿和刑事赔偿两种国家赔偿。根据该法，公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿，而且可对司法机关及其工作人员在行使侦查、检察、审判、监狱管理职权时实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是中国在人权保护方面的一个重大进步，无疑体现了现代法治的精神。国家赔偿法自一九九五年颁布实施以来，在限制国家权力滥用，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障其依法享有取得国家赔偿的权利上起了积极的作用。1996年《最高人民法院关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》以及2004年10月1日公布并实施的《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的解释》对国家赔偿制度的实施更具实效性。
    三、人事管理从实行“干部制度”到建立公务员制度　
    新中国的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，继承和发展了我国优秀的历史传统，特别是党的干部制度的优良传统，同时也借鉴了前苏联的一些人事管理经验。这一制度的根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的群体优势，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。解放初期以至后来一段时期内，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。但这种“干部制度”是与计划经济体制相适应的，具有强烈的“人治”色彩：一个人进入国家机关任职，以及到何机关任何职，均完全取决于组织的分配，组织让干什么就干什么，没有个人的选择，也没有竞争。一个人在机关工作，当上“干部”以后，其晋升、提拨或调动工作也完全取决于组织（主要是组织的负责人），取决于国家的需要，个人的学识、才能和志趣都是次要的考虑因素。当计划经济体制向市场经济体制转轨时，原“干部制度”的各种弊端如：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事相脱节；管理方式陈旧单一，不利于优秀人才的多样化发展；管理制度不健全，缺乏监督机制，用人缺乏法制，致使一些优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免等充分地暴露出来，导致国家机关运转不灵效率低下，以致于不改革旧人事管理制度，新经济体制即难以正常运作。
    在这种背景下，邓小平同志在1980年明确提出，要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，为干部人事制度改革指出了一条破冰之路。在党中央的领导下，我国对于干部人事制度进行了大量的改革和探索，取得了很大的成绩：提出干部“四化”方针；建立退休制度；下放干部管理权限；尝试打破干部任用上的单一委任制模式；探索分类管理思路……这些为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础。组织人事部门于1984年成立国家公务员法研究起草小组， 研究国家人事管理制度的改革和起草《公务员法》。经过了多年的艰苦工作，起草小组数易其稿，终于在1993年8月将法案提交国务院常委会议审议通过，国务院以《国家公务员暂行条例》的名称发布。《国家公务员暂行条例》签署颁布，标志着中国国家公务员制度诞生。而后与条例相配套的四十多个相关规定出台——录用暂行规定、考核暂行规定、晋升暂行规定、辞职辞退暂行规定等等，使公务员制度建设日益完善。2005年４月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》，该法2006年１月１日起施行，《公务员法》和2007年6月1日实施的《行政机关公务员处分条例》，规定了公务员的任职条件、义务与权利、职务与级别、录用、考核、职务任免与升降、奖惩、培训、交流与回避、工资福利保障、辞职与辞退、退休、申诉控告、职位聘任以及法律责任等，确立了公务员分类管理制度和职位聘用制度，并确定了行政机关公务员处分制度。随着公务员制度的建立，在人事管理方面建立了与原有的管理模式不一样的重要制度：（1）考试录用制度。国家机关录用担任主任科员以下非领导职务的公务员，采用公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。（2）考核制度。行政机关设立考核机构，在部门负责人领导下，每年对公务员的德、能、勤、绩、廉情况进行考核，确定考核等次，作为其晋升职务、级别和工资的依据。（3）奖惩制度。国家机关根据公务员的表现，对工作成绩显著和有突出贡献的公务员予以奖励，对违反义务、违反纪律的公务员给予处分。（4）职务晋升制度。公务员晋升要经过严格考核，审查其是否符合拟任职务的资格条件，并且要听取群众意见。根据需要，还可以举行公开选拔或者竞争上岗考试，以保障公正、公平和选拔出优秀人才。（5）转任制度。对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，有计划地实行职位轮换，以防止其拉帮结派，以权谋私。（6）回避制度。公务员之间有某种法定亲属关系的，不得在同一行政机关担任直接隶属于同一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作，公务员担任县级以下地方政府领导职务的，一般不得在原籍任职；公务员执行公务时，涉及本人或某种法定亲属关系人员的利害关系的，必须回避。凡此种种，说明一种与社会主义市场经济相适应的、有利于人才脱颖而出的新的人事管理制度已经形成。 
    四、管理者从只监督他人到自己也接受监督　
    我国五十年代的政治体制，各级人民政府均由国家权力机关产生，接受国家权力机关的监督，国家权力机关的监督是一种外部监督，除了外部监督以外，政府内部还设立了专门的行政监督机关──监察部， 对行政机关及其工作人员履行职责和遵纪守法的情况进　　行监督。由于当时各级人大的制度还不尽完善，并没有很好地行使对各级政府的监督职能。从而对政府机关及其工作人员实施法制监督的主体主要是监察部。然而，到五十年代后期，监察部也被撤销。这之后直至八十年代，政府机关及其工作人员成了只监督他人而自己不受监督的特殊“公仆”。
    法治是与权力制约与监督联系在一起的。没有制约与监督的权力必然导致滥用与腐败。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。因此。必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”②。首先，八十年代初期通过的宪法，加强了各级国家权力机关对政府的监督力度，如规定全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；全国人大和全国人大常委会有权组织特定问题的调查委员会，对特定问题进行调查；全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常务委员在开会期间，有权依法定程序对国务院或国务院各部、委提出质询，等等。其次，1986年六届全国人大常委会第十八次会议决定重新设立监察部，对国家行政机关贯彻实施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守法的情况进行监督。监察部成立以后，办理了许多大案要案，揭露和处理了一大批上至省、部级，下至普通科员、办事员的违法乱纪和各种腐败行为的案件。第三，建立行政复议制度。《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。行政复议机关经过审理，可以依法决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，可以责令行政机关在一定期限内履行法定职责或者重新作出具体行政行为。第四，建立行政诉讼制度。《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关和行政工作人员作出的具体行政行为不服的，有权依法向人民法院提起诉讼。人民法院经过审理，对具体行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等情形的，可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。这一制度是通过人民法院审理行政案件对行政机关依法行使职权的行为进行监督。第五，加强对制定法规、规章和规范性文件等抽象行政行为的监督。2008年1月15日，国务院总理签署国务院令，公布《国务院关于废止部分行政法规的决定》，对截至2006年底现行行政法规共655件进行了全面清理，对主要内容被新的法律或者行政法规所代替的49件行政法规予以废止；对适用期已过或者调整对象已经消失，实际上已经失效的43件行政法规，宣布失效。国务院在加强法规、规章备案审查的基础上，进一步健全省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的规章、规范性文件备案体制，促进地方各级政府依法行政。2003年3月至2007年底，国务院对有立法权的地方和国务院部门报送备案的8402件地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章和国务院部门规章进行了审查，对存在问题的323件法规、规章依法进行了处理。
    结 语
    我国推进依法行政加强法治政府建设已经取得了很大的成效，但在全面推进依法行政、建设法治政府的今天，还需要依法行政理论的创新发展、建立健全现代行政法体系、不断提高政府的执法能力和水平、加强行政法制监督，这是我国下一步推进依法行政的重点领域。从目前面临的实际问题看，如何建立更加有效的行政权力制约机制，完善内外结合的行政监督制度、推进行政执法责任制，不断提高行政执法水平，是依法行政建设法治政府需要继续解决的命题。我们相信，随着依法治国基本方略的实行，随着国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》的深入落实，经过全体社会成员的不懈努力，我国可以基本实现依法行政建设法治政府的目标。


注 释：
①彭真《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》，见《人民日报》　1984年4月8日第一版。
②参见孟德斯鸠《论法的精神》商务印书馆1961年中文版第154-156页。

参考文献：
①《中国的法治建设》，国务院新闻办公室2008年2月28日发布
②《全面推进依法行政实施纲要》，国务院2004年3月22日发布
③张尚主编《走出低谷的中国行政法学──中国行政法学综述与述评》，中国政法大学出版社1991年9月第1版第44页。
④王连昌主编《行政法学》中国政法大学出版社1994年3月第1版
⑤罗豪才、沈岿《平衡论：对现代行政法的一种本质思考》，见《中外法学》1996年第4期


    作者简介：林艳玉，中共三明市委（行政学院）党校副教授，公共管理教研室主任，福建明经律师事务所兼职律师。