建立可持续发展的农村养老保障体系(2006年第2期)

    近年来，随着工业化、城镇化的发展，我国在经济欠发达的情况下迎来了人口老龄化，是“未富先老”，老年群体庞大，农村老年人又占大多数。而农村养老方式仍处在转型阶段，传统的家庭养老功能日益削弱，社会保障体系还未形成。有资料显示，农村参加公共养老保障体系的总数约10％，90％的农民还停留在传统的儿女养老上。要实现党的十六届五中全会提出的建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，农村老年养老保障问题尤为凸显。
    如何用科学发展观统领农村老年养老保障，在统筹城乡经济社会发展中积极应对农村老年养老保障面临的挑战，从构建和谐社会的层面上建立社会主义新农村养老保障体系，让农村近亿的老年农民共享改革开放和全面建设小康社会的成果，已是和谐社会建设中亟待解决的一个紧迫性问题。
    一、农村老年养老保障面临的严峻挑战
    1、老龄化加速，老年负担沉重。文献表明，2001年，65岁以上人口比例，市镇7.9%，农村8.4%，2030年，市镇15.1%，农村15.6%。到30年代以后这种情况才会改变。同时，随着城镇化的发展，在未来几十年内，农村劳动力向城镇的迁移量将维持在每年1000～1400万的水平上，使农村劳动年龄人口在2000年4.99亿的基础上逐年减少。在老年人口比例提高和劳动年龄人口比例下降的双重作用下，老年抚养比例不断提高，老年负担不断加重。
    2、经济发展水平较低，老年保障物质基础薄弱。现阶段，我国农村经济发展仍处于较低的水平，与人口老龄化对经济发展水平的要求不相适应，尤其是与发达国家存在巨大差距。按照官方的公布，目前农村的绝对贫困人口，即未解决温饱问题的人口还有3000万。如果按国际通行的一天在1美元以下收入计算，农村的绝对贫困人口则超过8000万。
    3、家庭保障功能削弱，社会保障制度严重缺位。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚10月9日在北京召开的2005年亚洲养老基金圆桌会议上指出,“中国公共养老保障体系的低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55％。占中国绝大多数人口的农村人口，基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。此外，许多农业劳动者“离土又离乡”、“进厂又进城”，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。
    4、制度设计存在缺陷，未能体现农村实际需要。1992年，国家民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》(以下简称《方案》)，标志着农村养老保险制度在中国开始实施。截至2003年底，全国有5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取了养老金。农民的参保人数占应参保人数的比例很小。由此可见,我国现有农村养老保险模式基本不具备社会保险的含义，而是较多地体现出商业保险的特征，从而产生制度覆盖面小、共济性差、筹资模式差、保障水平底等缺陷，农村社会养老保险在没有稳定的资金支持的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。
    二、构建农村老年社会保障体系应着力解决的几个重点
    1、用科学发展观统领全局，在统筹城乡发展中促进农村全面发展。科学发展观是对经济社会发展一般规律认识的深化，是指导发展的世界观方法论的集中体现，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展的指导方针，也是统筹城乡发展、推进城乡一体化进程的指导方针。统筹城乡发展、推进城乡一体化进程是党的十六届三中全会提出的五个统筹之一，是以人为本、促进人的全面发展的必然要求。以人为本是科学发展观的本质和核心。坚持以人为本，就是在发展中围绕人的全面发展，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。
    当前，要把重点放在统筹城乡社会保障和公共服务体系建设上，使“城乡区域协调发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设”落到实处。要充分发挥城市先进文化和公共服务的优势，大力推动城市社会事业单位和公共服务部门向农村延伸服务，加快农村教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展。以文明村镇和文明家庭建设为载体，广泛开展文明村镇创建活动，倡导健康文明的生活方式，丰富农民的精神文化生活。加强农村社会保障体系建设，逐步提高最低生活保障水平，加快扩大农村社会保障的覆盖面，健全教育、医疗等社会救助体系，探索建立农村社会养老制度，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济、幼有所学。
    2、提高农村劳动生产率，完善农村老年保障体系的物质基础。社会保障在本质上是一种收入再分配的方式，即通过收入再分配，实现社会成员之间的互济互助，实现风险的集中与分散。而收入再分配，就是把一部分社会成员的收入集中起来，分配给另一部分社会成员。再分配基金的唯一来源，是劳动者的剩余产品。可以设想，如果劳动者没有剩余产品，再分配就失去了基金来源。从这个意义上看，剩余产品的产生是收入再分配的前提条件。剩余产品的数量和规模决定着收入再分配的规模和水平。因此，提高劳动生产率是完善农村社会保障制度的经济基础。
    为了大幅度提高农村劳动生产率，国家要在大力实施工业反哺农业、城市支持农村的同时，制定和完善农村城镇化的政策，把农村人口和农业劳动力从土地中解放出来，鼓励他们从事非农产业，也鼓励他们迁入城镇；要加大对农村和农民的人力资本投资，包括教育、卫生和医疗等，提高他们发展的能力和从事非农产业的就业能力；要帮助农民从农业中转移出去，从农村地区迁移出去，创造良好的人口流动、迁移、居住的政策环境，赋予他们自由选择工作、选择居住地点的权利，平等、友好相待。只有减少农村人口和农业劳动力，提高他们的素质，才有可能提高农业劳动生产率，增加农民人均收入，最终才能富裕农民，为农村社会保障制度的完善奠定坚实的物质基础。村财雄厚的三明市梅列区列东村从1977年开始探索建立老年人退休金制度。到2001年，每个老年人每月可领取退休金340元。另外对曾经任过村干部的老人每月可领取480元的退休金，对村里生产有较大贡献的老人每月可领取退休金380元以上。对80岁以上的老年人，每月另加20元的高龄补贴。现每年发放退休金达130多万元。村两委还决定，对老年人实行医疗免费制度，即老人在村医疗站看病的每人次只交２角挂号费即可免费就医，在外住院的医疗费500元以内的全部由村里报销，超过500元，集体和个人各付一半。该村老年人养老问题已经由家庭供养为主，转到以村发退休金养老为主，家庭养老为辅的养老模式。反之，三明市相当一部分县的农村村财年收入仅有一、二十万元，或三、五万元，时常入不敷出；农户人均纯收入只有3000余元，仅能解决 一家人现有的温饱问题，提供子女就学后就所剩无几，应对养老显得心有余而力不足，无论是集体，还是农户，都不能从根本上保障老年人的养老及医疗等问题。
    要加大政府转移支付力度，为完善农村老年保障制度创造的必要条件。在长期的计划经济条件下，我国农产品价格与工业品价格长期的剪刀差，使农村很大一部分经济利益流入城镇，为国家工业的原始积累做出了巨大的贡献，而目前农民收入增幅不大，政府应该从财政收入中拨出一部分来补贴农村社会养老保障基金。同时可以考虑发行农村社会养老保障福利彩票，其所得用来帮助贫困地区建立最低老年生活保障基金。纵观各国经济发展史，都有农业支援工业，其后工业发展后又反哺农业的这样一个过程。我们认为这个要求是合理的，并且有利于国民经济的健康发展。与此同时，要在全国废除农业税的同时，尽快在农村全面实行免费的义务教育，切实减轻农民的负担。
    3、科学设计养老制度，适应国家现行农业政策。农村养老保险制度的建立和实施只有与国家的农业政策相配合，才能取得相得益彰的效果。当前，首先要坚持“强制投保为主、自愿投保为辅”的原则。农村养老保险制度必须充分体现社会保险的强制性特征，凡达到全国农村平均收入水平以上的农民必须投保；同时，也应该考虑到全国各地经济发展水平的差异，对收入在全国平均水平以下、贫困线以上者鼓励投保。农村养老保险制度的推进，可以按人群和地区分类、分步进行。要在农村的不同人群中分类推进，如乡镇企业职工和民办教师，强制其必须参加保险；在较为富裕的地区，一方面要加大政府资金的示范效应，另一方面也要逐步强制农民参加养老保险，然后逐渐扩展到其他地区。其次，要实行农村社会养老保险与土地保障相结合，与农村最低生活保障制度相衔接的政策。现阶段，农村的土地养老和家庭养老方式面临着许多挑战，需要政府为农民建立社会养老保险制度以弥补传统养老方式的不足。根据农村的具体情况，应建立农民土地保障、农村社会养老保险制度和农村最低生活保障制度三位一体的农村社会保障体系。与城镇职工不同，农民有土地保障，尽管保障功能已经弱化，因此社会养老保险只应是补偿土地保障功能的不足，而农村最低社会保障制度又成为保障农村老年人口最后的一道生活保障线。近年来，福建省三明市全面实行了农村最低社会保障制度，使9万多老年农民直接受惠。第三，要建立“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式。城市养老社会保险制度中，企业是主要的投保人，而农村只在极少数经济比较发达的地区，集体企业才能为农民提供一部分保险金补助。因此，集体补助只能是辅助筹资渠道，而为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，必须建立有效的财政支持系统。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。
    4、加强和谐社会建设，早日全面启动中国特色的农民养老社会保障系统工程。作为世界上人口最多的发展中国家，让更多的人“老有所养”是中国养老保障制度改革的目标。我国现行的养老方式，包括国家和社会养老、家庭子女养老和老年个人养老三部分，是结构性养老。这是社会经济发展到一定历史阶段的产物，是适合目前我国的基本国情的。然而也要看到，随着市场经济的发展，人们价值取向和道德观念的改变，家庭子女养老功能呈弱化趋势；依靠老年个人劳动自养，又受到年龄和健康状况的限制。因此，未来养老保障体系的构建，必须大力发展社会养老，这是已为发达国家的实践所证明了的。
    因此，要借鉴发达国家农民社会保险的养老经验 ，走出一条中国特色的农村养老社会保障成功之路。大多数发达国家都是先建立经济发展和社会安定急需的雇员和公务员社会养老保险，尔后再将范围慢慢扩大到独立劳动的农民。日本在1941年开办厚生年金保险，1959年建立国民年金保险，1970年才建立农工年金保险；德国在1889年举办职工养老保险，直到1957年才扩大到农民。我国在“未富先老”的“银发浪潮”冲击下，农村的养老问题已到“惊涛拍岸”的程度，全面启动农村养老工程已是回避不了的一大难点问题。许多专家学者对此作了认真的调查研究，在掌握第一手资料的基础上，提出了解决农村养老问题的总体思路和中近对策，形成一些适合国情的综合性建议。笔者十分赞同中国人民大学人口研究所穆光宗教授提出的“３＋２”养老模式。所谓“３＋２”养老工程系指家庭养老、社会养老和自我养老为依托或者作为基本养老方式，积极发展社会化养老事业和社会化助老事业，以期在最综合的框架中解决好以多样化需求如何得到满足为其实质的养老问题。我个人认为，要实施“３＋２”，必须做好以下几个方面的前期工作：首先是政府要强制推行社会养老保险，即基本养老保险，可以是根据各地生产力发展高低水准不一的广泛覆盖；其次是开办商业养老保险，根据单位和个人的实际酌情自愿参加，这是对基本养老保险的补充；再次是个人储蓄养老。而社会福利和社会救助则是要作为保障制度的配套内容。此外，在资金筹措上充分发挥国家、集体、个人三方面作用的同时，还要做好各项养老保险金的科学操作，寻求稳妥投资渠道，努力实现这些资金的保值和增值，从而达到良性循环。为此，要积极作为，循序渐进，逐步建立健全与经济发展水平相适应的、多层次社会保障体系；国家有关部门要逐步加大对农村老年事业的投入，并鼓励社会各方面的积极参与，大力推进老龄产业化，创造形成社会化养老服务体系，保障农村老年人共享社会发展成果。

    作者简介：刘明辉，三明市委文明办宣教科助理研究员。