乡政村治格局中的乡村关系探析（2007年第3期）

　　村民自治是20世纪80年代以来中国农村社会发展的一大奇观，它以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开为基本内容,作为一个系统工程，村民自治在实践中还存在着很多亟待解决的问题，其中最突出的是乡镇政权和村民自治关系失调，它引发了一系列矛盾，阻碍了农村和谐社会的建设和可持续发展。本文拟对乡政村治格局下乡村关系失调的表现、成因进行研究分析，并提出解决问题的若干思考。
    一、乡村关系失调的表现
    1.乡村关系失调的主要表现。在乡政村治格局中，基层农村管理存在着两个不同层次且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府；一是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。两者的工作关系是指导与被指导、协助与被协助的关系，在体现人民当家作主这一根本点上是契合的。然而，又存在着不协调的一面，并集中表现在法定的乡村指导关系在相当程度上通过行政领导的办法来实现：一是行政命令性指导，乡村关系实际上成为领导与被领导关系；二是控制影响性指导，它的特点是乡镇通过分配社会价值等方式影响村务决策和管理，村级治理在公共事务管理方面尚有许多自主空间；三是影响性指导，乡镇通过一定方式影响村级治理，但一般不实施强制命令；四是无力性指导，乡镇缺乏影响村级治理的力量，指导关系被虚置，村在村级治理中占绝对主导地位。
    2.乡村关系失调的焦点——行政控制。乡村关系失调的焦点，表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，习惯于传统的命令指挥式管理，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。
    ⑴ 干预村委会选举。乡镇政权是国家权力的最低一层，国家的意志主要通过它向农村社会传递。由于部分乡镇干部对村民自治有顾虑，甚至认为“农村问题复杂，村民自治会导致失控”，“抓经济都忙不过来，哪有精力搞基层民主建设?”究其原因就是担心在选举中自己看中的候选人不能当选，导致权力流失。因此，千方百计保持着对村委会特别是选举的干预和控制。
    ⑵ “领导”村委会。乡镇政权对村委会强有力的控制表现在：乡镇党委通过对村党支部的有效领导，来实现“领导”而不仅是“指导”村委会。一是影响村委会选举。在选举中，乡镇党委意志通过村党支部全面体现和贯彻，对选举进行直接和有效的影响。二是对村委会“日常领导”。乡镇党委推荐和提名的村支部书记候选人，一般都能当选，且他们组织纪律性较强。这样的村支部书记在平时工作中能自觉地贯彻乡镇党委意图，包括对村委会的“日常领导”。
    ⑶ 监控村委会财政。乡镇政权凭借管理者的身份，通过不同方式对村级财务进行监督和控制。一是直接监控，即由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金；二是间接监控，即乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，这种情况较为普遍。
    ⑷ 诱致性控制村委会。理论上，乡镇政权与村委会是两个对等的法人实体。但乡镇政权越来越多地运用手中的资源优势，诱使村委会来实现自己的行政控制。同时，由于村级治理在许多方面需要借助于乡镇力量，乡镇则通过这些渠道来影响村级治理：一是对村级权力的支持，增强村干部工作的合理性和权威地位；二是为村的经济社会发展提供服务，如乡镇拨款、开发市场、政策法律咨询等；三是直接参与村级治理，协助村干部工作。
    3. 村民自治对乡镇政权干预的回应。村委会对乡镇政权干预有两种典型回应：一是缺乏自治化或分散自治化。一些村委会只是执行或迎合乡镇政府要求，俯首听命，忙于完成各项硬指标和硬任务，呈现出“附属行政化”倾向。二是过度自治化。一些村委会认为村民自治就是村民想干什么就干什么，村委会有权决定自己的内部事务，没必要接受乡镇政府的指导和监督，使村委会呈现出“过度自治化”倾向。而个别村委会为了自己的特殊利益，利用乡村紧张关系，借乡镇的强力压制以及村民的不满抵制乡镇，进一步加剧了乡村关系的失调。
    此外，村委选举的民主化和村级治理自主性的不断增强，以及极少数乡镇干部的不规范行为与村民民主意识增强之间的矛盾又在不同程度上导致乡村关系失调，必须引起注意。
    二、乡村关系失调的原因
    80年代中后期，乡村关系并没有显现出多少紧张、对立的表征。90年代中后期，对抗性失调逐步显现。造成失调的原因是错综复杂的，主要有：
    1. 规范化制度短缺。《村民委员会组织法》原则化规定：  “乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”由于“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法以及“协助”的范围和形式没有明确规定，这就为各取所需提供了过大的制度空隙，也由此衍生出种种不协调的关系。从村委会与党支部“两委”关系看，现有法律制度未能明确划分其职权范围，有关规定多是模糊性的规定。职权模棱两可，操作上就会有相当大的伸缩空间。现阶段，农村经济社会迅速变迁及其发展的地区不平衡与区域特殊性，决定了国家不可能提供一个细致而整齐划一的具可操作性的成文法律。
    2. 乡村利益群体阻挠。首先，一些镇村干部特别是乡镇干部作为既得利益者，不愿放弃手中的利益，截流国家下放给农村社会的权利。其次，在中央向地方放权、国家向社会放权这一进程中出现了地方化、部门化、单位化的法团主义趋势，导致蜂窝状结构。不仅农村基层存在着一系列拥有自主利益的主体，一些乡镇政权和职能部门也存在着“放权过程中的截留现象”。再次，规范乡村关系和村民自治的制度短缺和制度空隙过大，客观上成了农村基层利益群体谋求利益的空间。这些利益群体采取了公开抵制甚至对抗态度，影响着乡政村治的顺利实现。
    3. 农村发展战略及其矛盾。乡村关系失调的成因，还在于国家的农村发展战略及其矛盾。我国经济社会的超常规发展需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自治组织力量；而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效控制，维护社会稳定。这一战略构思，一方面使农村经济体制产生深刻变更，农村社会潜能被空前释放；另一方面使农村社会结构的深刻变化，导致农村政治结构、政治关系产生了“脱胎换骨”的改造。可以说，村民自治进程中出现的失调关系，正是国家的基层农村体制艰难寻求“放权”与“控制”两者平衡的外在表现。
    4. 乡镇政权的特殊功能。乡镇政权虽居于基础和末梢地位，但国家在农村的各项发展目标、计划和任务都要乡镇政府加以贯彻落实。目前，对乡镇领导的工作考核普遍实行计划生育、社会综治、殡改“一票否决制”，为完成有关任务指标，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段。一些乡镇领导无奈地表示：他们支持村民自治，但硬性任务难以完成，不得不通过干预甚至操纵村委会的工作来实现行政目标。和这一问题直接相关的就是村党支部对村委会的控制。一方面，乡镇和村级党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，农民十分了解且一直接受其领导；另一方面，在乡政村治新体制下，乡镇政权与村委会两者没有行政隶属关系。从某个意义上说，强调和重视村党支部的核心领导地位，与党领导下的村民自治不断发展的历史必然性是一致的，但在实际操作中，又会产生不一致甚至矛盾和冲突。
    5. 村委会双重角色失衡。村委会实际上扮演着双重角色：一方面，村委会的性质和功能决定必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会贯彻实施。因此，村委会既承担着某些行政职能，又具有准政权组织意味。村委会既是政府“代理人”，又是自治组织的“当家人”，总想两头不得罪，结果却是两边都吃力不讨好。双重角色的相互冲突和失衡，在很大程度上源于现阶段国家权力体制与村民自治原则存在着结构性矛盾。
    6. 乡政村治拥有的资源不对称。乡镇行政拥有比村治多得多的政治、经济、组织等资源，特别是掌握着村治不可能具备的合法使用暴力资源。乡镇行政拥有丰富的政治资源，如自上而下的动员能力、组织实施权力等；拥有丰富的经济资源，如决定补助、技术和经济援助，获取与整合信息等；拥有丰富的组织资源，可以动用公安、司法、行政各方面的力量实现行政目标。
    三、解决乡村关系失调的若干思考
乡村关系的失调，来自于代表村民的村民委员会和代表国家政权的乡镇政府两方面，各有其合理性和依据，只有寻找依法行政和村民自治的统一才是正确解决乡政与村治关系的关键。
    1.推行民主法治，实现乡政村治的法治化。在现有的法律制度框架内，有关职能部门可以补充完善有关乡政村治的实体性特别是程序性规定：⑴ 省级人大可通过制定具体实施办法，明确划分乡镇和村的利益边界和职责权限，在制度规范基础上实现有机衔接，使村委会的双重角色基本达到平衡。⑵ 在有关法律及其实施办法中，可考虑增加、补充有关法律后果的条款，防止不良村治倾向。⑶ 把依法推进乡政村治作为各级人大的主要工作来抓，改变主要由民政部门独家支撑的孤立局面，引导村民制定出上合国家法律制度和地方法规、下合社情民意的自治章程和制度，使乡村治理逐步纳入法制化轨道。
    2.完善考核制度，规范乡镇政府行为。制定乡镇考核指标，既要符合中央政策精神，又要从实际出发，充分考虑乡镇的意见和要求：  ⑴ 乡镇经济社会发展指标应以县政府宏观经济发展目标为指导，根据实际制定，并由乡镇人代会审议通过；⑵ 乡镇人代会应成为考核乡镇政府官员工作成绩的主体之一；⑶ 乡镇经济社会发展指标的确定应考虑村民委员会的意见，事先进行协商，广泛征求意见。同时，要规范乡镇政府行为，通过制度化手段将一些“超标”的指令从正常、合理的政府行为中剥离出来，并与政务公开相结合。
    3.转变乡镇政府职能。由于乡镇政府下达给农村社区行政任务过重，服务滞后，因此要切实转变其职能，明确其主要任务：宣传党和国家的方针、路线和政策；指导村民自治；反映群众要求，协调矛盾纠纷，维护地方社会稳定；负责农村民政优抚和监督最低社会保障制度的实施。乡镇政府要真正做到上情下达、下情上达，维护正常秩序，搞好本地公共服务；要从领导变引导，从管理变服务，从统筹变协调，从命令变示范，努力实现职能转变。
    4.明确村委会与村党支部职责权限。“两委”是农村基层治理体系的主体，理顺两者关系是核心问题。要尽力建立“两委”分权合作的制度化机制，划定权力边界、范围、活动领域，尽可能减少管理上的公共领域。同时，建立合作工作制度，交叉任职，实现“两委”合一，保证党的领导和村民自治有机统一。
    5.实现村委会与乡镇人大衔接。乡镇人大与村委会在功能上有相通之处。一是作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化渠道表达和体现村民的愿望、要求，使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映社情民意；二是乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织约束力，使之更主动、自觉、积极地协助乡镇政府开展工作，实现三者的良性互动。
    6.提高乡村干部和农民群众素质。乡镇政府与村委会之间的不协调，与乡村干部群众素质较低存在着某种内在联系。要改变这种状况，就必须加强教育和培训，加大《村民委员会组织法》及有关村民自治法规的宣传力度，提高素质，使之形成比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神，为他们学习交流民主知识、提高乡镇行政服务水平、增强村民自我管理与参政议政能力提供良好的平台。要积极实现乡镇民主管理和村民自治的良性互动，努力提高提供制度实践的课堂。
    7.加强和改进农村基层党组织建设，改进党的组织领导及活动方式。农村基层党组织处在农村工作的最前沿，是党在农村各项任务和要求的重要载体。因此，加强农村基层党组织建设举足轻重。为此，要切实抓好村级党支部班子建设。要按德才兼备的原则，拓宽渠道，不拘一格选贤任能。此外，要明确规定党的村镇两级基层组织依法行使领导权的方式和程序，为党在农村的领导奠定更坚实的合法性基础。    
  
　　作者简介：赖长奇，三明市社会科学研究所助理研究员。