行政管理与人文关怀（2006年第4期）

　　将人文关怀融入行政管理，高度重视人的权利和自由，用人文精神来进一步变革中国的公共行政，进而形成文明、民主、公正的行政体系，是现代公共行政的必然要求，也是坚持以人为本，科学行政的体现。在行政管理中注重人文关怀，既要从中国的实际出发，又要在继承传统的基础上不断创新发展；既要遵循公共行政管理的内在规律，又要努力避免人文关怀的庸俗化和形式化。
　　一、人文关怀及其在行政管理中的体现
　　所谓人文关怀，就是尊重人，关心人，爱护人，是对人的生存状况的关怀、对人的尊严与符合人性的生活条件的肯定，是对人类解放与自由的追求，是对人的生存与发展的关注。体现在社会管理中，就是把创造出来的东西，始终造福于人类，而把它对人类的危害降低到最低程度。
人类的人文精神，并不是与生俱来的，它是伴随着人类的文明进步，特别是科学理性精神的发展而逐步成长起来的。在西方，对人的价值的肯定，对人的权利的尊重是近代以来社会进步的主题，欧洲思想启蒙运动以“主权在民”为中心思想，确立了人本主义的政治哲学观念：即在国家与个人的关系上，强调国家存在的目的是为了增进人类的幸福；构建合理的社会制度，通过保障民主、自由、人权，实现社会公正，促进人的发展。自从欧洲文艺复兴运动冲破了中世纪禁欲主义压抑人性的重重黑暗，迎来了人性解放运动新曙光的那一时代开始，人文精神作为一种新的观念，便成了时代的主题，人成了衡量一切的尺度，承认人，关心人，尊重人，逐渐在全社会蔚为风气。到了18世纪西方工业化时期，人更成了政府或国家职能普遍关注的对象。从亚当•斯密的《国民财富的性质和原因的研究》到巴纳德的“系统行政理论”，都突出了人的发展主题。而到了知识经济时代，保护个人自由，遏制政府扩张，更是以法的形式确定下来。
　　中国传统行政文化的管理思想,是中华民族行政文化的特点、风格和优秀遗产的集中体现，早在春秋时期就形成了朴素的人本思想。《尚书》记载大禹的民本思想，就提出了“民惟邦本，本固邦宁”的观点。综观中国传统行政文化的人文关怀，主要体现为三个方面的特点：一是以人为管理的本位，高度重视人在管理系统中的作用，形成一种依靠人际关系、上下级和谐的感情来调节行政关系的管理方式。《礼记·礼运》记孔子说：“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。” 明确提出儒家理想的政府管理境界是天子之位为天下人民所共同拥有，通过“选贤与能，讲信修睦”来实现天下大治。二是主张将实现个人价值与国家利益结合起来，提出了一套“修身、齐家、治国、平天下”的行政领导修养模式，强调领导者要通过修炼自我素养为被领导者做出表率,强调“克己奉公”的行政道德与“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的行政美德。中国管理思想的逻辑起点是“修己”，即自我管理，而以“安人”即理想化的社会管理及最终达到世界大同为归宿。三是高度重视民心向背，要求领导者要为被领导者着想、要为被领导者服务，采取被管理者容易接受的管理方式，制定满足被管理者需求的方针政策。《老子》指出：“圣人无常心，以百姓之心为心。”《管子·牧民》中说：“政之所行，在顺民心；政之所废，在逆民心。”而孙中山先生的“三民主义”，则更是把“民生”、“民权”当成了国民革命根本目标，人文关怀得到了充分的体现。
　　无论是西方文明，还是中国文化，都十分注重人文精神在行政管理中的作用，尤其是随着社会的文明与进步，人文关怀的意识也越来越强烈。可以说,一个地方、一个国家的行政管理，都是特定历史条件下社会文明进步的反映。而行政管理中的人文关怀，也同样留下了人类文明的印迹。在新的历史条件下，我们在推进行政体制改革的过程中，既要学习借鉴前人的优秀传统，又要结合自己的国情和时代特点，有所创新，有所发展。
　　二、注重人文关怀是社会主义现代行政管理的必然要求
　　现代行政管理，是现代社会发展的客观产物，必然要体现现代社会发展的进步主题。社会主义的行政管理，是社会主义的生产力和意识形态的体现。坚持以马克思主义为指导，坚持以为人民服务为根本出发点，吸收和体现人类文明进步的最新成果，是社会主义行政管理的根本要求。因此，注重人文关怀是建设社会主义行政管理体系的必然要求。
　　1.　注重人文关怀，是马克思主义人本思想在社会主义行政管理中的生动反映。作为对近代人本主义思想的批判和发展，马克思主义哲学向来把人看作历史活动的主体，认为历史本身“不外是人通过人的劳动而诞生的过程”（《马克思恩格斯全集》第42卷）“在社会历史领域内进行活动的，全是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人”（恩格斯《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》），人应当“了解自己本身：使自己成为衡量一切生活关系的尺度，按照自己的本质去估价这些关系，真正依照人的方式，根据自己本性的需求来安排世界。”（《马克思恩格斯全集》第1卷）通过社会革命，实现人的解放，实现人的自由发展是马克思主义的核心思想。1880年，恩格斯非常精辟地阐述了人的自由发展与社会进步的理想图式，认为“随着社会生产的无政府状态的消失，国家的政治权威也将消失。人终于成为自己的社会结合的主人，从而也就成为自然界的主人，成为自身的主人——自由的人”（恩格斯《社会主义从空想到科学的发展》）。由此可见，从哲学理念到社会理想，马克思主义都凸显出对人的自由发展的强烈关注，这一命题无疑蕴涵着丰富而深切的人文关怀精神。
　　2.　注重人文关怀，是社会主义制度的本质特征决定的。社会主义的本质就是实现人的全面发展。社会主义社会是全面发展，全面进步的社会，它“通过社会生产，不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分的自由的发展和运用”(恩格斯《社会主义从空想到科学的发展》)。我们党认真总结了世界社会主义运动的经验教训，大胆汲取人类文明的优秀成果，在社会主义建设的实践中，对人的发展问题做出了深刻而完整的回答，将促进人的全面发展看作社会主义的本质要求。中共十六大报告明确指出，要“把坚持党的先进性和发挥社会主义制度的优越性，落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民的根本利益上来，推动社会全面进步，促进人的全面发展。”在促进人的全面发展这一社会进步的内核上，社会主义的优越性和最广大人民的根本利益达到了高度统一。执政为民是我国社会主义制度的根本宗旨，而实践执政为民的执政宗旨，反映到行政管理中，就是要为发展先进生产力，发展先进文化服务，通过不断满足最广大人民日益增长的物质文化需要来实现人文关怀。
　　3.　注重人文关怀，是对社会主义历史经验的总结。尽管马克思主义高度重视人文关怀，但是，在世界社会主义运动的实践中，人文关怀的落实却遭遇了诸多曲折。从第一个社会主义国家苏联来看，苏维埃政权建立之初，为了巩固政权，确立社会主义与资本主义的比较优势，从政治、经济制度到文化政策的各个层面上，都展现了布尔什维克党人崭新的治国思想。但遗憾的是，苏联大规模的社会主义建设开始后，在斯大林的建设强大的社会主义国家的战略目标和社会主义的建设实践中，人文关怀的缺失就突出表现出来。在苏联发展经济过程中，为了实现工业化的目标，斯大林以极其粗暴、野蛮的方式完成了农业集体化，占苏联人口绝大多数的农民不仅丧失了对生产资料的支配权，也失去了对劳动成果的支配权，甚至失去了迁徙的自由；在国家政治生活中，随着高度集权的政治体制的确立，个人崇拜的盛行又为个人独裁、家长制、一言堂的出现创造了条件，特别是以“大清洗”的极端手段清除异己力量、持不同政见者，造成了人人自危的恐怖局面，社会主义民主、法制、人权受到空前践踏，严重挫伤了广大人民参与国家建设的热情和积极性。同时，政治极权主义的泛滥也制约了精神文化生活的正常发展，教条主义和文化禁锢使文化本身所具有的精神关切功能大大降低，人们在忍受物质匮乏、政治压抑的同时，还要饱尝文化贫乏的心灵苦闷。虽然赫鲁晓夫和勃列日涅夫时代都曾有过改革的尝试，但是由于苏共领导人对促进人的全面而自由的发展这个社会主义的本质问题认识不清，加上斯大林的社会主义模式已经积重难返，所以各种改革很难触及人的自由发展这一社会主义发展的深层主题。值得指出的是，在苏联长期的政治社会生活中，个人崇拜的反复重演，官僚特权阶层的出现，不断地冲击着自由、平等、社会正义等人文精神的基本价值，所有这一切，从根本上动摇了广大人民对苏共的信任、对社会主义的美好憧憬。缺乏人文关怀的社会主义是不健全的社会主义，苏联对强国理想的追求却付出了漠视人的发展的巨大代价。在我国,这方面的教训也是十分深刻的，改革开放前，因忽视人的全面发展给我国社会主义事业带来了致命危害。1957-1977这20年期间,我们在对待人的问题上出现了两种极端倾向：要么谈“人”变色；要么离开物质基础和现实条件抽象夸大“人”的主观能动性。其结果是挫伤了广大人民群众的积极主动性和创造性，给我国社会主义事业造成了致命危害。改革开放初期，一些地方在以经济增长为核心的发展过程中，由于过分强调社会物质的生产，而忽视了人的全面发展，使我们的发展付出了沉重的代价：环境污染，生态失去平衡；人变成纯粹经济的动物；出现“一手硬一手软”的现象，其结果是影响我国现代化建设的健康发展。这些问题虽然发生在经济社会领域，但却是行政管理特别是行政决策中忽视人文关怀的一种反映。这就要求我们必须抛弃片面追求经济增长的发展观，树立以人为本，全面协调可持续的科学发展观，把人本身的发展突出出来。整个发展理念和发展框架必须由过去注重“物”的发展，向注重人的全面发展转变，从而建立起充满人文关怀的社会主义行政管理体系。
　　三、坚持以人为本，构建充满人文精神的社会主义行政管理体制
　　党的十六大提出了“社会主义的本质是促进人的全面发展”的崭新命题，要求我们在加快经济发展的同时,必须坚持以人为本,高度重视人的全面发展。人类现代文明的发展实践和世界社会主义运动的经验教训已充分说明，人的权利、价值的实现，人的尊严的确立，不仅需要社会进步思潮的引导，更重要的是相应的社会机制和制度的保障作用。建立充满人文关怀的政治体制和行政管理机制，是人民依法享有民主、自由和人权的根本保障。
　　1.　促进观念更新，在转变管理的价值取向上体现人文关怀。党中央提出的以人为本、全面协调可持续的科学发展观，深刻总结了国内外在发展问题上的经验教训，站在历史和时代的新高度，进一步回答了在全面建设小康社会新阶段我国必须发展和怎样发展等重大问题。科学发展观既是我国经济社会发展必须长期坚持的重要指导思想，也是解决我国当前诸多矛盾和问题必须遵循的基本原则，是我国行政管理体制改革必须遵循的根本指导思想。以人为本，要求发展的目的不是为少数人利益，也不是为发展而发展，而是为了不断满足全体人民日益增长的物质文化生活、健康安全和全面发展的需要。以人为本，不仅要求发展是为了人，而且要求发展必须依靠人，要求通过发展不断提高人的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，促进人的全面发展。坚持以科学发展观为指导，牢固树立以人为本的思想观念，是新形势下我国社会主义行政管理体制改革和建设的根本任务。当前要深刻领会科学发展观的理论基础、科学内涵和指导意义，切实转变观念，真正树立以人为本的价值取向，在行政管理的制度、方法、行为方式等各个方面和环节体现人文关怀。 
　　2.　建设服务型政府，在服务中体现人文关怀。在社会主义市场经济条件下，政府管理的创新，就是要在保证市场经济沿着社会主义方向发展的同时，促进社会公平，通过政府的调控作用维护劳动者正当的劳动收入，规范不正当经营或过高的利润收入，从而促进收入公平分配，实现为大多数人谋福利和走共同富裕之路。因此，政府改革的目的，就在于形成一种良好的社会管理体制，实现良好的社会治理。建设服务型政府，就是要规范政府（包括官员）行为，限制公共权力，防止暴政统治。这就意味着政治观念的根本转变，即从以统治百姓为核心的政治观念转向以服务百姓为核心的治政观念。前者重在“治民”，限制百姓；而后者重在“治官”，限制政府权力。服务型政府建设是一个系统工程，它需要政府理念、制度和行为方式的全面创新。服务型政府要求摒弃传统的官僚制式的社会管制型政府理念，树立政府部门与社会部门（私人部门和所谓的第三部门）携手合作的社会治理理念和公共服务型政府理念，重新界定政府角色和定位。在制度创新的过程中，政府要恪守维护公共利益的立场和职责，全面推广在国际上行之有效的责任制度、公示制度、听证制度、监督制度。要将诚信政府建设落在实处，杜绝形象工程和运动式管理，要实实在在办事；政府做事要有系统规划，要有成本效益意识，要有责任观念和明确的问责机制。政府管理要做到目标明确、有章可循。服务型政府建设要以服务为宗旨，要更加关注管理的细微之处，做到更加精心细致，要站在民众的立场上做好政府服务，真正体现人民群众的意愿。
　　3.　建设能力本位的行政机关，在竞争中体现人文关怀。市场经济是一种竞争经济，市场配置资源，能力决定地位和空间，推崇“能力本位”的价值观。实践证明，凡是参与比较激烈的国际竞争的经济领域或真正搞市场经济的地方，就必然弱化非能力因素，注重能力因素。当今日趋激烈的国际竞争根本上是人的创新能力的竞争，具有创新能力的人才在综合国力竞争中越来越具有决定性的意义。因此，市场经济对人的最大要求，就是要从对权位的崇拜、对金钱的追逐转移到注重自身能力发展上来。而在知识经济时代，“人的智力将爆发革命，这场革命将以开发人力资源和充分发挥人的创新能力为中心。人们将不再以拥有土地和钱财的多少论财富而主要是以知识的多少、智力的高低和创新能力的大小论贫富。”这时，马克思所讲的历史是人的能力发展的历史和人的能力是最大的生产力将成为现实。市场经济和知识经济内在推动着中国社会的转型，这种转型就是日益突出能力因素在社会发展中的主导作用。它折射到政府的行政管理中，就是要建立一个以竞争来选拔人才的能力本位的行政机关。一是要树立以人为本的价值观。就是在各项工作中，尽力消除狭隘的“人情关系”、“长官意志”和“物欲”的干扰，既把握规律性，又体现人性化发展要求，实行人性化管理和服务。二是要树立尊重人、依靠人、为了人和解放人的群众观。政府要努力培养具有时代内涵的群众观：为群众提供机会和平台、政策和规则、管理和服务，以不断满足群众的基本需求，充分发挥群众的创新能力，培养群众的自主责任意识，努力维护群众的平等权利。三是要树立既注重经济方面的业绩又注重促进人的全面发展方面的业绩的政绩观。一个人的能力和贡献不仅体现在经济业绩方面，也体现在促进人的全面发展方面。所以，要善于对经济问题注入人文关怀，注意从“人”的角度考察经济问题，既见经济又见人，不能把人变成纯粹经济动物。四是要推行竞争择优的选人用人机制，通过公开、平等的竞争机制选拔人才，把行政机关建设成为尊重人才、尊重能力的工作机关。
　　4.　健全管理机制，在制度规范中体现人文关怀。管理创新的关键在于制度创新。转变政府治理理念，规范政府行政行为，形成决策透明、依法行政的法治环境，是市场经济条件下行政体制改革的重要任务。一方面，要建立健全依法决策制度。各级政府各部门应当在决定权限范围内依照法宝程序和工作要求行使决策权，做出的工作部署、决定和制发的文件不得与法律、法规、规章及政策相抵触，重要决策应当进行法律分析和论证，重大经济行为应当进行法律审核。要建立重要政策分析和论证制度，各级各部门做出的涉及经济发展、城市建设、人民生活等方面的重要决策，应当事先由法制机构或者委托专家顾问进行法律分析、论证，必要时还要依照有关规定举行听证会。同时，除国家规定保密或者法律另有规定的以外，政府对社会实行管理所做出的决策要向社会公开，涉及广大人民群众切身利益和关系到改革、发展、稳定的重大决策要通过公开方式广泛征求群众意见。另一方面，要严格依法行政。要把政府的工作纳入法制轨道，严格依法行政。政府的一切工作都要合乎法律规范，政府行使的所有职权，都要有法律依据。任何工作人员的行政行为都要采用法定的方式方法，遵循法定的程序，不得超越法定的职权范围，更不能以权代法，以言代法。一旦出现违法行为，必须依法受到追究。
　　在行政管理中融入人文关怀，既是人类文明的客观要求，也是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的内在要求。只有把人文关怀同现代行政管理有机结合起来，才能真正体现以人为本，才能建设真正与现代文明相适应的行政管理体制。

　　作者简介：黄炳周，三明市人大办公室干部。