统计法制与统计业务工作相结合的探讨(2006年第3期)

    依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。当前经济体制呈多元格局，依法统计面临着新的挑战，统计法制与统计业务工作相背离的现象日益显现，严重地阻碍了依法统计的发展，如何做到统计法制与统计业务工作紧密结合，是当前统计执法工作中亟待解决的根本问题。
    一、统计法制与统计业务工作相分离的表现及不良后果
    １．统计法制与统计业务工作相分离的表现。统计法制是国家根据统计工作的实际及统计发展战略的要求，通过统计立法、执法和守法等活动管理统计工作所建立的统计法律秩序。统计业务工作是指运用各种统计方法对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析、提供统计资料及科学咨询意见，实行统计监督等具体行为的过程。当前统计法制工作与统计业务工作相分离的现象主要表现在以下几个方面：一是统计立法滞后于统计业务工作，当前条件下统计业务工作急需的统计法律、法规不够完整规范；二是相当一部分统计人员缺乏必要的统计法律知识，仍然习惯于靠人情催报表，凭“关系”要数字，不敢也不善于扬起统计法律之剑，致使统计资料、统计报告上报的时效性和准确性得不到保证；三是对普遍存在的统计违法行为， “不敢执法”，或者为了执法而执法，只注重行政处罚，不注重被处罚单位统计工作的事后整改；四是兼职统计行政执法人员作为当前统计行政执法的主力军，兼职多，主要的精力和时间是用于应付日常的统计业务工作，他们法律知识贫乏，查处统计违法行为的技巧欠缺；五是统计业务工作的现状尤其是基层统计工作的现状与依法管理统计要求差距还很大，如统计登记面、统计人员持证上岗的制度没有完全落实，统计台帐、原始记录的设置还不能做到规范统一等现象也是统计法制与统计业务工作相分离的又一种表现。
    ２．统计法制工作与统计业务工作相分离所产生的不良后果。一是履行统计职责没有法律保障，统计法制工作无的放矢。由于统计法制工作与统计业务工作的分离，导致了对统计工作所出现的新情况、新问题，认识不足、了解不深。统计法制工作会因此迷失方向，不能有针对性地加强统计立法、普法、执法和统计管理工作，对统计工作的引导、规范、保障和促进作用将会丧失殆尽。二是违法难究，法威难树。统计法律法规的部分条款与统计业务工作实际不衔接，统计立法滞后，固然是违法难究的一个方面，但对统计违法行为的产生，以及对统计业务工作所造成的危害认识不足，缺少必要的法律防范措施与执法准备。 三是统计工作管理体制和统计执法体制对遏制政府和统计机构违法行为的缺陷。从统计管理体制上看：现行《统计法》所确定的“统一领导,分级负责”的统计管理体制，地方统计机构和统计人员管理权主要归地方政府，地方统计机构是地方政府的职能部门，大到机构编制、人员经费、领导任用，小到机构和干部考核都是地方政府起主导作用。这样的管理体制难以做到地方统计机构对地方政府的统计违法行为公正执法。
    二、统计法制工作与统计业务工作相分离的原因
     1．统计法律、法规和规章还没有配套。统计业务工作发展中出现的新问题尚未制定相应的法律、法规，2005年省成立调查总队，建立工作职责，但相应配套的《统计法》尚未修改。许多统计规章滞后于法律、法规的规定，如在统计法规检查和统计违法案件查处方面，国家统计局1988年制定的《统计法规检查暂行规定》和1991年制定的《统计违法案件查处工作暂行规定》对统计违法案件的管辖的规定，至今没有修订，与现行的《统计法》及《统计法实施细则》不衔接，不能适应统计执法工作的需要。
     2．统计执法机构不健全，执法队伍的整体素质亟待提高。健全的统计执法机构，一支政治强、品德好、业务精的统计执法队伍，是统计法制工作顺利开展的前提条件。由于历史的原因，统计执法工作起步较晚，统计执法力量仍很单薄，执法机构和执法队伍还不健全。已建立统计执法机构的县（市、区），执法人员大都配备不到位。全市有三分之二以上的县（市、区）既没有设置专门的统计执法机构，也没有配备专职的统计执法人员，统计执法工作难度很大。其次，大多数统计执法人员身兼数职，精力分散，难以专心进行统计执法工作。且大多数统计执法人员只经过简单的培训就仓促上岗，存在统计执法人员的统计专业知识缺乏，而统计业务人员对统计法律知识也知之甚少．既懂统计专业知识又懂法律的复合型的统计人才比重相当小。
    3．统计执法还很薄弱，执法工作未能贯穿于统计业务工作的全过程。部分地方统计执法观念薄弱，人情观、面子观难却，对统计执法顾虑重重，不敢大胆执法，也不善于执法，客观上纵容和助长了屡次迟报、拒报、弄虚作假等统计违法行为，有法不依、执法不严、违法难究的状况还未根除。
     三、统计法制与统计业务工作相结合的必要性及其作用
    1．统计法制工作是统计业务工作的基础和保障。统计工作面临着新的机遇和挑战的新形势下，各级统计机构只有切实加强法制观念，改进工作方法，善于在统计业务工作中，把解决问题的各种政策、方法，及时纳入规范化、法制化的轨道，依法办事，才能保持统计制度和各项政策措施的稳定性和连续性，提高行政效能，实现依法统计。
    2．要依法行政，必须规范统计行政行为。在改革开放和建立社会主义市场经济条件下，只有通过统计行政立法和准确有效地实施统计法律法规来引导、规范、调节统计业务工作中的各种社会关系，用统计法制来总揽统计工作全局，将统计业务工作纳入法制轨道，遵循统计法的基本原则和基本精神，才能保证统计行政行为的规范性，保障和促进统计事业的健康发展。
    3．依法行政要求统计活动的合法性。在统计业务工作中，只有将统计活动的各项重大决策与法制工作相结合，对统计业务的工作计划、工作程序、工作方法和工作效果进行合法性把关和合法性审查，才能确保各项统计行政行为的合法有效。
    4．依法行政要求统计行政行为的科学性，善于应用法律手段解决统计业务工作中的各种问题。这就要求增强统计立法的科学性和前瞻性，将解决统计业务工作中的新情况、新问题作为统计立法的重要目标和核心内容，通过广泛征求社会各界和各专业统计人员的意见和建议，增加立法透明度；同时，根据有关统计法律、法规在统计业务工作中的施行情况，及时修订、补充和完善统计法规及规范性文件，力求立法的科学性、可行性，提高立法质量，使统计立法更好地服务于统计业务工作。
    5．有利于充分发挥统计调查权、报告权、监督权，改善统计业务工作环境。一是利用统计资料对国民经济和社会运行状况进行统计分析、监测，提供咨询意见；二是统计法制监督。通过加强统计法制建设，依法查处迟报、拒报、虚报、瞒报统计资料等违法行为，确保统计资料的准确及时，就可以保证统计机构和统计人员顺利实现统计调查、统计报告和进行统计数字监督的权利。
    6．有利于提高统计数据质量。在统计业务工作的各个环节重视和加强统计法制工作，就可以对统计数字质量进行事前防范、事中监督和事后检查，及时了解和掌握各专业统计中出现的新情况、新问题，监督、检查国家统计制度、统计调查方法、统计标准和统计方针政策的贯彻执行。同时将统计法规融合贯穿于统计业务工作的各个方面，加强对月报、季报等定期统计报表和重要统计指标的监督，强化对源头统计数据的检查，可以及时发现和查处各种统计违法行为，促进统计执法检查经常化、制度化、规范化，提高统计数据质量。
    7．有利于促进统计部门转变思想观念和工作作风，提高工作效率。在统计业务工作中，要倡导“统计改革，法制先行”，这样，可以加强对统计部门自身的法制监督，促进统计部门改变工作作风，深入实际调查研究，加强对基层统计数据的审核、分析和评估。同时，促进统计部门以身作则，带头执行统计法规和统计制度，做到既正人也正已，不随意估算估报和编造统计数据。
    8．有利于加强统计部门的统计法制基础工作和统计业务基础工作建设。通过统计业务工作的具体实践，可以对现行的《统计法》的科学性和可行性进行分析研究，为《统计法》的修改、补充和完善提供丰富的实践经验和理论依据。
    四、对策和措施
    1．加强领导，提高认识。实行依法统计，责任在各级政府统计机构，关键在领导，重点在执法人员。实践证明，一个地方依法统计的状况如何，关键在于统计部门的领导对依法统计的重视如何。哪个地方统计部门的领导重视法制建设，善于运用法律手段组织领导统计工作，推动统计改革和建设，解决统计工作的矛盾和问题，那个地方依法统计的进程就明显加快，统计任务就完成得比较好。反之，哪个地方统计部门的领导不重视法制建设，把加强法制建设写在纸上，说在嘴上，而没有落实到行动上，停留在“讲起来重要，做起来次要，忙起来不要，出了问题才感到需要”的工作思路之上而裹足不前，统计法制工作就难以搞好。
    2．推行统计行政执法责任制度。行政执法责任制是行政机关根据行政管理的特点和依法行政的要求，将主管执行和协助执行的法律、法规和规章的职责具体分解，落实到执法机构和执法岗位，明确执法责任，实施监督、考评、错案追究以及奖惩制度，形成“职能明确、责任到岗、程序规范、监督有力、奖惩分明”的行政执法工作新格局，做到执法权限、执法程序、执法责任、执法监督明确清晰。从而促进行政管理法制化、规范化，它是保证法律、法规和规章切实得到贯彻实施的一项基本行政执法制度，也是积极、有效的行政执法内部监督机制，它对于全面规范行政行为、完善行政执法程序、提高行政效率、健全监督机制具有重要的意义。    
    3．强化管理，为统计执法创造条件。强化统计部门的管理意识，对于改变统计部门单纯服务的思维定势，提高统计业务水平，为统计执法创造良好的条件有着重要的意义。从统计管理的内容看，统计管理包括对统计调查活动的审批、统计资料的公布、统计机构和统计人员、统计行政登记、统计台帐、原始记录等统计基础工作各个方面，贯穿了统计工作的各个环节和各个方面。加强统计管理，树立“证据意识”，在统计工作的各个方面、各个环节都注意到统计执法的需要，会为统计执法创造良好的条件。
    4．加强统计立法，完善统计行为规范。有法可依是依法统计的前提条件。没有法就无法制可言，就更谈不上依法统计。大智用人，睿智立法。统计涉及到社会的各个方面、各个领域、各个层次，统计法律关系错综复杂，需要有完善的统计立法。统计立法在整个法制建设中起着龙头作用。为此，要加强统计立法，完善统计行为规范，以进一步规范统计业务工作和统计法制工作，提高统计业务水平，提高依法统计水平。
    5．加强统计法制宣传教育，提高全民法制意识。要加强统计法制宣传教育，树立全民统计法制观念。通过大众传播媒介，采取集中宣传和经常性宣传相结合，正面宣传和反面宣传相结合等方式，既注重形式，又注重效果，在全民范围内进行统计法的宣传教育，真正提高全民统计法制意识。要注意统计系统自身的统计法制宣传教育，使广大统计人员真正掌握统计法，增强依法行使权利的意识，提高维护统计法尊严的责任感，做到自觉守法，抵制违法，敢于检举，勇于揭发。
    6．加强法制机构和队伍建设，为统计部门依法行政提供强有力的组织保证。要在县级以上统计部门单设统计法制机构，增配专职统计法制工作人员，有条件的增设专门的执法检查机构，实行法制机构与执法专门机构分设，突显统计执法职能，加强了对统计法律、法规执行情况的监督检查，使执法工作的监督落到实处，为依法行政提供强有力的组织保障。 
    7．加强业务培训，培养复合型人才。要有计划、有步骤地对统计执法人员进行全面、系统的培训。通过培训，不仅要使其系统掌握统计法知识及其基本的法律常识，改变统计执法队伍中懂法律的人不懂统计，懂统计的人不懂法律的现象，培养既懂法律又懂统计的复合型人才，而且要提高执法意识，增强执法的敏感性和主动性。
    8．在统计法制机构与统计业务机构间实行干部轮换制度。统计工作的业务性强，专业之间的业务性差异较大，在适当时期内对统计业务人员的业务岗位进行轮换，有利于培养“复合”型的统计干部。改变目前大部分兼职统计执法人员只接受培训学习，很少甚至不参加统计执法实践，逐渐荒废执法业务知识的现象，推进复合型人才的迅速成长，推动统计部门依法行政，实现依法统计。                              

    作者简介： 林锦芳，三明市统计局法制科科长。