构建地税系统“两权”监督机制的思考(2006年第2期)

    税收执法权和行政管理权（以下简称“两权”）是国家赋予税务机关的基本权力，是税务机关实施税收管理和行政管理的法律手段。以深化“两权”监督为重点，构建“两权”监督机制，是“和谐发展”理念在税务系统工作实践中的必然要求，是加强税务机关党风廉政建设的一项重点工作，是从机制上和源头上预防和治理腐败的根本举措。
    一、全市地税系统“两权”监督工作的现状
    取得成效：在依法治税、队伍素质、执法行为、党风廉政、地税形象等五个方面有了明显提升。一是优化了依法治税环境。通过深化“两权”监督，强化了税收法纪，硬化了执法工作责任，形成了有法必依，执法必严，违法必究的的工作格局，使税收工作日趋法制化、制度化，进一步提高了新的征管模式下依法治税的水平，杜绝了寅吃卯粮的不良现象，税收收入逐年增长。二是提高了干部队伍素质。“两权”监督的过程，实际上是广大干部自我教育、自我提高、自我完善的过程，队伍中规范执法的多了，随意执法的没了；讲原则讲程序的多了，讲人情讲关系的少了；在违规讲情面前说“不”的多了，拿着税法讲“通融”的少了。三是规范了税收执法行为。“两权”监督的推行，较好地解决了“疏于管理、淡化责任”的问题，使干部更加清楚自己的权力义务和责任，执法依据运用更加准确，执法程序、文书使用更加规范，形成了一个良好的自我约束、内部制约的管理机制。四是加强了党风廉政建设。通过对“两权”进行监督，实现了廉政关口的前移和监督的提前介入，变事后被动消极处理为超前主动积极防范，进一步构筑了思想防线、制度防线和纪律防线，形成了不能为、不敢为、不想为和不愿为的约束力，避免了违纪违法问题的发生。五是树立了地税形象。通过“两权”监督，政务全部公开，如今办税是“阳光工程”，逐步在社会上树立了良好的地税形象，助长了全社会协税护税的良好风气，形成了全社会共同参与宣传税法、遵守税法、维护税法的浓厚氛围。
    存在问题：一方面，“两权”监督工作开展还不够平衡，离形势的需要和税收征管的要求还有一定差距。另一方面，收税难，带队伍更难的问题相对突出，从全市地税务系统发生的违法违纪案件来看，发生的腐败现象主要集中在税收执法权和行政管理权上：一是基层一线的税务人员税收执法权力较大，在“金钱至上”的诱或下，极易出问题；二是行政管理权主要掌握在各级领导干部手中，突出的是人事权和财务管理权，如果失去或者说监察不到位，同样容易产生腐败。
    二、进一步强化地税系统“两权”监督工作的措施
　　1.以人为本夯基础，在强化“三个教育”、增强“三种意识”上有新突破 。一是要强化廉政教育，增强相互监督的意识。防微杜渐，未雨绸缪，把经常性的教育寓于“两权”监督的过程中。⑴念好“廉政经”。坚持从年初逐人逐级签订廉政责任书开始到每月党风党纪课，每季廉政形势分析会，每半年领导干部述廉会，再到年终的“评廉”活动,使监督的关口前移，增强了干部的廉政意识。⑵敲好“警示钟”。开展“三观”教育和警示教育等各项活动，努力做到警钟常鸣；通过观看警示教育录相片，学习税务系统犯罪案例等方式，教育大家做一名廉洁守纪的税务人员；定期组织干部到监狱听取职务犯罪人员“现身说法”，着重算清“五笔账”(政治账、经济账、事业账、家庭账和人身账)，进一步增强对职务犯罪危害性的认识；定期邀请检察院的同志结合税务工作特点“以案说法”，剖析讲解现实工作中违法犯罪的苗头、现象和界定，增强干部自觉防范的意识。⑶打好“预防针”。每逢重大节日签订廉政保证书，发现不廉苗头，实行“廉政提醒”，“告诫谈话”，随时“自揭伤疤”，及时“提神醒脑”，使广大干部明确了犯罪违法违纪违规的界限；对敏感岗位、工作调动、有不良苗头和收到举报的干部及时进行廉政谈话，并延伸到家庭，起到了警戒作用。
    二是要强化道德教育，增强自觉接受监督的意识。坚持以人为本，用先进的文化培养人、塑造人，调动广大干部接受监督的自觉性，克服在“两权”监督中雷声大雨点小的问题，激发监督的内存活力。把加强地税文化建设作为人性化管理监督的新形式，大力实施主题系列教育，解决好“人要怎么做，权要怎么用，法要怎么执”问题，树立正确的人生观和价值观。开展“知我地税、爱我地税”活动，培养大家的创业观和奉献观；开展“我为地税争光彩”活动，培养大家的荣誉观和敬业观；开展“奉献在地税，敬业在岗位”的系统教育、“人生观、价值观”的基本理论教育、“职业道德和纪律”的日常教育，把大家的工作热情引导和凝聚到立足本职多做贡献上来，使全局干部拥有共同的价值观念、目标追求、道德标准和行为规范，做到“政治上跟党走、经济上不伸手、生活上不出丑”，“清清白白做官、老老实实做人、堂堂正正做事”，“在社会争当好公民，在岗位争当好能手，在家庭争当好成员”，为两权监督营造良好氛围。
    三是要强化素质教育，增强自我严格监督的意识。监督目的在于规范“两权”运作，促进干部素质的提高，用高素质催化监督。要把建设过硬的干部队伍作为深化“两权”监督的基础性工作来抓，增强广大干部自我监督、严格监督的意识，使干部少犯错误或不犯错误。开展多样化学习活动,注重用知识的力量，科技的力量和信念的力量，激发队伍的热情，增强队伍的凝聚力和战斗力，不断引导干部树立终身学习与终身教育理念，倡导学习工作化和工作学习化；实施素质教育三项工程。举办政治理论、税收征管、财政会计、法律和计算机等专题培训。围绕税制优化征管、税务“两权”监督等课题，进行深层次热点问题的调研。聘请社科专家学者进行前沿新知识专题讲座；开展 “下工厂、下部队、下农村”，“体验一日兵、一日工、一日农”， “磨练思想、磨练意志、磨练作风”活动，努力塑造合格的人品，增强干部抵御廉政风险的免疫力。
    2.建章立制抓落实，在把握“三个环节”、实现“三个
转变”上有新突破 。加强“两权”监督要紧紧围绕税收工作中心，通过建立严密的“两责”体系，加大追究力度，切实做到“两权”运行到哪里，对权力的规范、监督和制约就延伸到哪里，保证“两权”监督的落实。
    一要建立严密的责任体系，变“虚监督”为“实监督”。明确监督内容，才能实施有效监督，防止监督“空对空”，做到有的放矢的效果。因此要针对“两权”运用中存在的权力过于集中、执法和管理随意性大、量化尺度不统一、责任难以落实到人、考核不能落实到位等问题，从理顺程序、界定权责入手，建立规范的《税收执法责任制》、《行政管理责任制》，健全完善税收执法责任制和岗位目标考核制，合理分解岗位职责、权限，明确工作规程和追究内容，严格责任追究，并实行连带责任追究，解决“疏于管理、淡化责任”的问题。通过建立健全制度体系，使执法有依据、操作有规程、权力有制约、过程有监督、责任有追究，解决好在执法工作中存在的重权力、轻责任，重实体、轻程序，重群众、轻领导，重纳税人、轻征税人等问题，达到从源头上预防和治理腐败、将“两权”监督寓于日常的税收工作之中的目的。
    二要抓住管理的薄弱环节，变“面监督”为“点监督”。要注重研究掌握税务机关这一“高危性”职业的特点和“两权”运行中的规律，对关键部门、关键环节、关键岗位和易发、高发、多发性问题实行重点监控；要以贯彻落实新《征管法》为契机，科学配置“两权”，将“两权”监督思想贯穿整个税收征管和行政管理全部工作程序，使人人都是监督者，人人都被监督；开展“六查六看”活动，查税务登记、纳税申报环节，看干部是否存在失职、失责问题；查行政处罚环节，看有无滥用职权随意处罚和以税谋私等问题；查税收环节，看是否存在擅自越权减税、免税和混淆入库级次问题；查纳税定额环节，看有没有“暗箱操作”、“吃拿卡要”等违纪问题；查发票、票证环节，看有没有虚开、丢开等严重失职问题；查税收优惠政策落实环节，看有没有执行不到位问题。
    三要坚持严格的责任追究，变“软监督”为“硬监督”。追究能否到位是决定“两权”监督能否落实到位的关键，也是解决监督中存在的失之于宽，失之于软问题的有效措施。为此要科学安排征、管、查岗位，深入开展征管质量考核；要加强税务稽查规范化建设，严格实行选案、稽查、审理、执行“四分离”；要成立税务案件和减免税审批委员会，坚持重大税务案件和减免税集体审理审批制度；要建立办税公开制，推广民主评税，以公开促公平，提高依法治税的水平；要做到与实现党风廉政建设责任制、与目标责任制考核、与思想政治工作“三个结合”，充分体现“两权监督”制约工作的深入开展；追究过程要注意区别工作不到位与越位、无意过错与主观故意、一般工作过失与严重失职渎职等“三种情况”，严格做到“三个不放过”，即对低级的过错不放过、重复的过错不放过、原则的过错不放过；坚持一把尺子量到底，责任追究一个样。
    3.强化监督重制约，在深化“三项改革”、健全“三种
机制”上有新突破。“两权”监督制约是一项全面性、系统性的工作、事关全局的长期任务，涉及地税工作的方方面面。应对新形势、新要求，必须突破传统方式，创新“两权”监督的方式、方法，形成对税收执法权和行政管理权全面监督的有力格局，确保“两权”监督工作的有效实施。
    一要深化征管改革，建立健全税收信息管理机制，实施对税收执法权的监督制约。 深化征管改革，建立相互监督、相互制约的运行机制。通过改革，变综合性机构为专业性机构，变多种权力为单一权力，形成征、管、查相互独立、相互监督、相互制约的格局，形成相互传递反馈信息，形成一个完整链条。加快信息化建设，以现代化的征管手段规范执法行为。通过建立行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等功能齐全、信息共享、监控严密的税务管理信息系统，把税务管理的各个环节都纳入到统一的征管软件中，达到“机器管人”的目的，有效约束基层执法部门的自由裁量权，监控所有税务人员的执法行为。开展征管质量检查，及时和解决各种问题。要注意发现征、管、查之间监督制约不到位的问题和注意查处税务人员以权谋私的现象，通过征管质量的提高，促进执法行为的规范；通过执法行为的规范，保证税收征管的强化。
    二要深化人事制度改革，建立健全竞争激励机制，实施对人事管理权的监督制约。要认真落实《干部任用工作条例》，做到坚持原则不动摇，执行标准不走样，履行程序不变通，遵守纪律不放松，确实把《条例》落实到实处；要加强和规范对《干部任用工作条例》监督检查，落实“群众公认的民主推荐机制、公开透明的干部考察机制、注重公认的干部评价机制、公道择优的干部任用机制、公平有序的竟争激励机制、公正严明的管理监察机制”，用好的作风选好的人；对涉及重要税收事项审批、经费划拨、人事任免、大宗物品采购等事项必须集体决策，切实减少领导干部的自由裁量权，凡提拔领导干部必须事先征求纪检监察部门的意见，加强对人事权的监督；要全面推广公开选拔、竞争上岗，认真落实任职见习、考核任职公示、干部交流、岗位轮换、近亲回避等制度，从而形成干部能上能下、人员能进能出、待遇能高能低的公正、公开的竞争激励机制。    
    三要深化财务管理改革，建立健全透明公开的财务管理机制，实施对财务管理权的监督制约。要通过深化财务管理改革，建立必要的制度和审批程序，建立健全透明、公开的财务管理机制，解决个人说了算的问题，是对财务管理权监督制约的客观要求。监督制约中要做到“三个一律”：一是各级税务机关的大项经费审批，重大经费支出一律经过党组会或办公室集体讨论决定，实行民主决策、集体审批，并定期不定期公布经费收支情况。二是在基建工程上严格执行公开招标制度，在服装制作、票据印刷、税务设备配置以及大宗物品采购上一律实行公开招标，集中采购；纪检监察部门要参与基建、物品采购全过程的监督，防止“暗箱操作”，构筑“阳光工程”。三是层层完善并严格执行“收支两条线”管理办法，在财、物管理上实行管事与管财相分离的办法，预算外取得的经费、提成、资金等一切资金收入，一律如实记帐，纳入预算管理，从而保证在经济上不出问题。
　　　　　　　　　　　　　
    作者简介：王金沐，三明市地方税务局直属分局人事监察科科长。