公民合法权益与警察执法权益的不对称性（2005年第6期）

　　公民合法权益与警察执法权益是一对矛盾的两个方面。在文明、法治的和谐社会里，公民合法权益与警察执法权益经常保持着一种对称、平衡的恒定状态。而在我国，由于社会转型期各方面矛盾的冲突与激荡，公民合法权益与警察执法权益时常处于一种不对称性、不平衡的状态，有时候甚至相互冲突，呈现出一种双向扩张的态势。矛盾双方都在寻求自我发展，一时难以形成和谐与统一。理论界、学术界对此也各执一词、互不相让。
    主张强化警察执法权益的一方认为：目前我国公安司法部门过分强调警察的义务、责任和无私奉献精神，忽视了对警察执法权威的保护，甚至以牺牲警察执法权益，换取暂时“和谐与安宁”，结果使警察正常的执法活动受到困扰，不法分子的袭警行为也愈演愈烈。北京市政协委员刘子华律师调查统计发现，2001年初至2003年上半年，北京市公安局民警在正当执法中遭遇无理取闹、妨碍执行公务事件共2479件；遭遇谩骂、殴打的有10567人次，其中有747名民警受到不同程度的伤害。经核查不实投诉达4197件，其中诬告472件，恶意投诉417件。与公安“叫板”成了当前社会上一部分人的时髦，“警察咋了？”“打的就是警察！”已经成为被社会默许的流行语，不以为耻，反以为荣。警察执法权益被忽视，甚至被践踏的问题，受到社会的广泛关注。全国人大代表、黑龙江省哈尔滨市检察院反贪局局长孙桂华2004年12月21日在检察日报撰文指出：警察执法代表的是国家，是法律赋予的权力和义务，抗拒警察执法，拒绝、阻碍警察执行公务，是对国家法律权威的公然挑战。因此，应当在刑法中增设袭警罪，建议全国人大组织有关部门，尽快对此立法调研。
    而反对强化警察执法权益的一方则认为：公平和倾向弱者是现代法律的基本价值观。过分依赖于国家权力打击犯罪、维持治安，无异于饮鸩止渴，不仅不能取得良好的效果，而且极大地损害了公民的权利，对法治产生破坏性影响。在我们这样一个当前还是公权强大，私权弱小的社会里，警察的权力依然过大。在这种时候扩张和强化警察权力可能助长警察权的滥用，不利于社会和谐与稳定，也不利于从严治警。必然会出现如刑讯逼供导致冤假错案、滥用强制措施、超期羁押，或为创经费侵害公民合法权益等违法犯罪行为。
　　一、原因分析
　　当前公民合法权益与警察执法权益的不对称、不平衡性同居一体，表现出在矛盾中寻求对称与平衡的要求和在发展中逐步解决矛盾的特点。因此，有必要对其做进一步的分析：
   １. 当前我国公民合法权益与警察执法权益的不对称、不平衡，是我国特定社会历史时期所决定的。根据国际上发达国家的发展经验看，人均GDP1000至4000美元阶段既是一个高速发展期，也是一个社会矛盾的凸显期。我国正处在这一个关键时期。一方面公民民权等权利意识觉醒和高涨，要求扩大和保护私权，缩小公权的行使范围和规范公权的行使，防止公权对私权的任意侵害；另一方面是刑事、治安案件的高发期，是社会结构高度紧张、社会矛盾最剧烈、最突出、最容易激化的高风险阶段，为了“打击犯罪，维护社会秩序”，警察权有着进一步扩张的趋势。公民合法权益与警察执法权益的不对称、不平衡尤为突出。
    2. 公民合法权益与警察执法权益的不对称、不平衡与法律法规体系不完善、不健全互为因果。一方面表现为公民权利保护立法层面滞后，有效保障措施不力，有些公民权益至今仍未涉及。1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》如果不是因为孙志刚事件，至今可能仍在施行。另一方面表现为警察执法权益得不到有效保障，处置侵害警察执法权益的法律法规不健全，处罚力度不够。孙桂华在撰文中指出，现行刑法单纯以“妨碍公务罪”或“故意伤害罪”、“故意杀人罪”对袭警行为进行处理，显然缺乏足够的法律威慑力和法理依据。②法律法规体系不完善、不健全导致公民合法权益与警察执法权益不对称、不平衡；而公民合法权益与警察执法权益不对称、不平衡的加剧变化，又导致了现行法律法规的进一步滞后，日益脱离时代的要求。
    3. 警察机关的主体权利与执行主体权利的警察个体相分离。目前，虽然我国公民权利正在不断扩大和提高，社会主义法制国家框架下的民主警察体制正在推进，但是在 “民告官”意识不强主流社会中，作为警察权的主体－警察机关始终是处于主导地位，公民地位还是被动的。因此，在警察机关面前，公民的合法权益往往被剥夺。但是作为警察执法权的执行者这一个体——民警，相对于公民这一群体又显得处于劣势。由于对侵害民警权益事件处罚的法律法规不健全，处罚力度不够，多数情况下，对侵害民警正当权益未造成严重后果的，公安机关除了进行批评教育，严重的进行治安处罚外，很少追究刑事责任。同时，与民警“较量”的人群中不乏家中有“后台”，有些事件发生后往往被有的领导干部说情或施压，最后放人。这种不痛不痒的处罚令一些不法之徒更加有恃无恐，肆无忌惮，对民警的合法权益构成更大的威胁。
　　4. 陈旧的警察执法观念和警察价值观念对公民合法权益与警察执法权益的不对称、不平衡形成错误导向。一方面社会对警察的期望值过高。在老百姓心目中，“有困难找警察”的观念已根深蒂固，同时公安机关推出“有难必帮、有求必应”等系列服务承诺，搞得群众无论大小事都要找警察。比如自家下水道堵塞、煤气罐发响、门打不开等等，把警察看成是万能的工具。一旦民警在解决处理某些事件中，不能满足其要求，或不能达到其目的时，便失去对警察的信任，甚至产生怨恨情绪，成为渲泻的对象。随着公安机关对社会的人性化管理和从严治警，个别不良群众借着公安机关不再使用强硬手段管理社会的机会，大法不犯，小违法不断，“你敢管我，我就投诉你”，动不动先告民警一状再说。而由于公安机关内部从严治警，被投诉的民警即使没什么问题，也要受到领导的警示和教育，给民警造成很大的精神压力，严重伤害了民警的人格和自尊。另一方面，有些公安机关领导和民警认为既然警察是阶级专政的重要工具，是按照统治阶级的意志以暴力、强制等特殊手段维护社会和国家安全的武装性质的治安行政力量，那么就应该“上管天，下管地，中间管空气”。在思想观念上以管人者自居，往往“法”从口出，在对待群众上“门难进、脸难看、话难听、事难办”，甚至无理刁难，严重损害了群众的合法权益。
　　二、对策建议
　　公民合法权益与警察执法权益的不对称、不平衡性，严重阻碍了我国民主与法制建设的过程，对当前构筑和谐社会是十分有害的。邓小平同志说：发展中存在的问题，要靠发展来解决。要转变当前公民合法权益与警察执法权益两者间不对称、不平衡的状况，做到既切实保障公民合法权益，又有效维护警察执法权益，笔者认为应着重加强以下几个方面建设：
　　1. 加强立法，不断完善法律法规体系。首先要加强公民民事权利（私权）。“中国自古以来没有‘私法’。人民之间不存在‘私法关系’。就连婚姻关系也是受统治的……甚至对民事诉讼，也要讲‘无限制干预’，这种情况极大地阻碍了我国经济和社会的发展。”因此，要通过法律设定来保护私权，减少公权介入的领域，使公权与私权的关系界定在一个比较平衡、合理并可随时作适度调整的水平上。2004年，我国“保护合法私有财产”和“保护人权”入宪，就是从国家根本法的高度强调了对作为私权的公民财产权、公民人身权的法律保护。而同年《行政许可法》的实施，则在转变政府职能、规范行政行为，缩小公权范围，扩大私权空间，限制和规范公权的使用方面，发挥着重要的作用。表明了国家推进依法行政、打造法治政府的立法取向。其次要进一步加强警察执法权益的保护。尽管《人民警察法》、《治安管理处罚条例》、《刑法》中对“民警执法权益受法律保护”作了一些规定，但总的来说很不完善，处罚也偏轻，而且操作性不强。由于相关立法工作滞后，特别是弱化了对袭警行为的打击力度，侵害了民警合法权益的危害显而易见，也是十分严重的。从表面上看人民警察执法权益得不到有效保障只是民警个人的问题，但是实质上损害的却是国家法律尊严以及国家执法权威和社会公众利益。因此，要制定人民警察执法权益保障法，切实维护民警的执法权益。
　　2. 培育公民法律至上理念，进一步规范警察权力。首先要培育公民法律至上理理念，每位公民必须有法律面前人人平等的意识，有法必依、执法必严、违法必究的意识，敢于拿起法律武器保护公民自身合法权益，敢于与犯罪分子和违法犯罪行为作斗争。这是对公民自身合法权益最有效的保护，同时也是对警察执法权益最有效的保护。只有继续加大普法教育力度，增强公民法律意识，提高全民法律素养，做到懂法、守法，法治化社会才会有广泛的群众基础。其次要进一步对警察权的权限和范围进行规范。一方面通过警察权的理性支解和让渡，建立社会主义法制国家框架下的民主警察体制。所谓“上管天、下管地，中间管空气”，一定程度上体现了警察机关主体管辖的范围之广、权限之大。目前我国有公安机关、国家安全机关、海关缉私警察、森林警察、铁路警察、人民法院和人民检察院以及监狱、劳动教养机关的司法警察等行使警察权。可以预见，我国警察权可能还会继续支解，如建立税务警察、旅游警察等；其他还有如劳改劳教权的让渡、部分司法鉴定权的让渡、部分治安行政审批权的让渡等等。要通过对警察权进行理性的动态的支解和让渡，以适应社会进步的需要，适应民主政治的需要。另一方面要通过对警察执法程序、执法权限的规范，来实现对公民合法权益的保护和警察执法权益的确定。如《治安管理处罚法(草案)》进一步严格规范了公安机关实施治安管理处罚的执法行为和执法程序。在尊重和保障人权方面，草案规定，行政拘留处罚合并执行的，最长不得超过30日，改变了现行条例对行政拘留处罚的合并执行没有上限的规定。同时草案还注意从源头上减少警察执法时的自由裁量幅度。比如，草案将拘留处罚1日以上15日以下细分为1日至5日、5日至10日、10日至15日三个档次，避免了行政拘留处罚跨度过大的弊端，确保了警察妥善处理的自由裁量权。从本质上说，良好的执法环境和规范、公正的警察权利，是公民合法权益与警察执法权益经常保持对称、平稳的基础。
　　3. 拓宽公民救济途径，畅通警察监督保护渠道。在拓宽公民救济途径方面。当前办理行政案件中如果公民合法权益受到侵害时，可以通过行政复议或行政诉讼来保护自身权益。这一条，《治安管理处罚法(草案)》比现行条例进了一大步，取消行政复议前置。但在办理刑事案件中如果公民或犯罪嫌疑人的合法权益受到侵害时，保障力度和措施则不够。例如犯罪嫌疑人被公安机关第一次讯问后或采取强制措施之日，应当告知其有聘请律师等权利，但如果未告知应怎么补救或对办案人员怎么处理，都未作规定，往往造成犯罪嫌疑人的申诉权利得不到保障，使告知流于形式。最近报刊传媒披露的湖北佘祥林杀妻冤案就是一个典型的例证。为此，可以通过进一步加强和保障律师执业等形式来保障犯罪嫌疑人的合法权益。在畅通警察执法监督保护渠道方面。由于目前对侵害警察执法权益的监督主要的是公安机关内部督察队和法制科的监督和保护，一方面自己监督自己显然力度不够，一方面由于保护机制滞后，公安机关自身又很难做到有效依法维权。笔者认为，在现行条件下，可设置“警察执法权益监督与保障”机构，挂靠检察院，隶属于检察院管辖。使检察机关既承担对警察执法合法性的监督，也负责对警察执法权益的保护。通过有效的监督和有效的保护，使警察的执法权益界定在一个合理和公允的范围。
　　4. 建立良好的警察公共关系，确立正确的舆论导向。据公安部统计：自新中国建立来，公安系统共有八千八百余位民警牺牲，十几万人负伤。其中一九八○年以来全国共有七千多位民警因公牺牲。二○○四年全国共有四百九十二位民警因公牺牲。民警每年牺牲的比例在不断提高，成为和平时期牺牲最大的一个群体。⑤对这些巨大数字后面反映出来的牺牲与奉献，有些媒体却视而不见，一味热衷于捕捉和报道少数民警和公安内部管理中存在的落后面、阴暗面，搞所谓的轰动效应。客观上破坏了警察机关的法律尊严，损害了民警的合法权益。正如中央政法委秘书长、中央综治委委员王胜俊2005年3月27日在全国政法综治宣传工作会议指出，要以维护和塑造好政法队伍的整体形象为出发点，做好宣传工作，使人民群众了解政法队伍、拥护政法队伍、支持政法工作。因此，很有必要进一步加强警察公共关系建设。公安机关要进一步建立健全警察公共关系机构，进一步沟通与社会媒体的协作配合，进一步强化对新闻宣传的法律监督，进一步占领社会舆论阵地，用正确的而不是错误的，公正的而不是歪曲的、客观的而不是虚假的舆论宣传，弘扬正气、伸张正义、鞭笞邪恶、惩戒犯罪。通过强大的舆论宣传和有效的警察公共关系的建立，促进公民合法权益和警察执法权益都到有效的保障。

　　作者简介：吴敏，永安市公安局法制科副科长。