依法履行监督职责，是地方各级人大及其常委会的一项重要工作。面对发展社会主义民主政治，建设社会主义和谐社会的新形势新任务，如何更有效地开展监督工作，充分发挥监督职能，还须进一步实践和探索。
一、加强地方人大监督能力建设的意义
1.加强地方人大监督能力建设，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。随着党的领导方式和执政方式的转变，人民代表大会制度这一根本政治制度也需要不断发展和完善。完善人民代表大会制度，主要是完善立法和监督工作。目前，我国围绕建立和完善社会主义市场经济体制，已初步建立较为完备的具有中国特色的法律体系，今后更主要的任务是通过加强监督工作，督促宪法和法律的遵守和执行。为此，地方各级人大及其常委会应从坚持和完善人民代表大会制度，加强党的执政地位的战略高度，充分认识人大监督能力建设的重要性。
2. 加强地方人大监督能力建设，是加强和改进人大监督工作的客观要求。现阶段人大监督工作的主要问题是“监督无力、有权无威”，具体可概括为“五多五少”，即程序性监督多、实质性监督少，弹性监督多、刚性监督少，对事监督多、对人监督少，面上督促多、具体处理少，提意见建议多、跟踪落实少。这些问题之所以存在，固然同社会环境、现行体制、政治传统等因素影响有关，但更主要的原因是作为监督主体的地方各级人大及其常委会在监督能力上存在缺陷：一是缺乏自信力。相当一部分地方各级人大代表和常委会组成人员，对人民代表大会的性质、地位、作用和人大工作的重要性缺乏深刻理解，加之自身的法律、业务素质不够强，致使在实践中，缺乏自信和胆略。二是缺乏外部压力。目前，地方各级人大及其常委会在实际工作中，处于“上不用负责、下不受监督”的“真空”状态。受此影响，地方人大监督工作实际趋于“人治化”的倾向。三是缺乏内在动力。地方各级人大常委会常被当作“二线”班子，人大常委会的组成人员大多是年龄相对较大的老同志，在思想上存有“船到码头车到站”的随遇而安的心理。由于种种因素，地方各级人大代表也基本是被“组织安排”当选，缺少代表意识和选民观念。综上分析，通过加强人大监督能力建设，肃清思想认识上的误区，树立正确的监督理念，进一步健全和完善监督机制，不断提高监督效力，既是当前地方各级人大及其常委会加强和改进人大监督工作的应时之举，也是必要的选择。
二、加强地方人大监督能力建设的实质
人大监督不同于党纪、行政监察、司法机关、群众等方面的监督，它“作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督”，是国家监督体系中最具有权威性的监督。其实质是人民通过人民代表大会，依法对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约，以保证国家机关按照人民的意志和需要运转。人大监督的内容按其性质可概括为法律监督和工作监督两大类。法律监督主要是对“一府两院”和下一级人大及其常委会违反宪法和法律的行为进行监督，包括立法监督、执法检查、个案监督等。工作监督主要是对“一府两院”的工作是否符合党的方针政策和国家的法律、法规，是否正确贯彻人大的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督，包括对“一府两院”工作总体的监督、计划和财政预算执行情况的监督、人事监督等。在实施法律监督和工作监督中，地方人大及其常委会依法采取的监督形式有多种，如质询、询问、组织特定问题调查委员会、罢免、撤职等。这些监督形式，力度较大，效果较好，但在实际工作中还未被广泛运用。近年来，地方人大及其常委会采用较多的监督形式是执法检查、评议(述职评议、工作评议)、听取和审议工作报告、审查批准计划和预算报告、组织人大代表视察等。人大监督能力，指的是人大及其常委会为确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护，按照宪法和法律赋予的职权，通过法定的程序和方式，对其产生的国家机关和国家机关工作人员，进行有效监督的本领。从人大监督主体的角度来看，加强地方人大监督能力建设，是指地方各级人大及其常委会围绕监督基础、监督方式、监督制度、监督体系等内容，通过采取一定方式和有效措施，不断提升人大监督能力，增强人大监督实效的过程。
三、加强地方人大监督能力建设的途径
（一）更新监督理念。
1.服务全局观念。要有效发挥监督职能作用，必须强化服务全局观念。一是规范和处理好地方人大常委会与同级党委的关系。地方人大及其常委会开展监督工作必须坚持在同级党委的领导下，具体应把握好两点：其一，要依法分清地方党委和人大的权力范围。对于本行政区域内政治、经济、文化、社会发展和涉及全体公民整体利益的重大决策，凡是依法须由人大及其常委会讨论、决定的，地方党委应提交本级人大及其常委会经过法定程序进行讨论或形成决议、决定，并由人大督促政府贯彻落实；同时，地方党委要摒弃党政联合决策、联署行文的工作方式，从具体繁杂的行政和司法事务中解脱出来，避免地方人大陷入是监督党委还是监督政府的尴尬局面。其二，要依法确保地方人大在同级党委中的位置。“有为才有位，有位更有为。”地方党委应着力强化人大党组作用，以实现党对地方人大工作的领导。地方人大党组书记必须列席同级党委书记办公会和常委会，否则从以往的实践看，地方人大在重大事项监督、人事监督等方面仍难有作为。二是规范和处理好地方人大常委会与“一府两院”的关系。首先是监督与被监督的关系，但这种监督是建立在共同目标基础上权力制约关系，即地方人大常委会通过依法监督“一府两院”，达到规范行政、司法权力运行，保证行政、司法权力始终用于为人民造福谋利的目的，而不是像西方国家议会那样的权力制衡关系。同时地方人大常委会在监督工作中，必然会促使“一府两院”工作有所改进并向前发展。地方人大常委会在处理与“一府两院”的关系时，要正确把握监督与支持的“度”，不能只讲监督、不谈支持，或只讲支持、不谈监督，这两种倾向都会影响地方人大监督工作的到位。
2.依法监督观念。李鹏同志曾指出人大行使监督权必须遵循三个原则，即依法监督，集体行使职权，不包办代替，其中依法监督是关键。依法监督具体有两个方面：一是内容必须合法，即要在宪法和法律规定的范围内行使人大监督权，做到既不失职，又不越权；二是程序必须合法，即要按照法定程序来行使人大监督权，避免随意性。为此，地方各级人大及其常委会在监督工作中，一定要严格遵循法律规定的内容和程序，集体行使职权，做到不干预、不包办、不代替，这样人大提出的问题、审议的意见、通过的决议或决定，才有准确性和说服力。
3.以民为本观念。人大的一切权力均由人民授予。在监督工作中，地方各级人大及其常委会应牢树以民为本的观念，坚持把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众普遍关心的热点、难点问题作为监督重点，把维护人民群众的合法权益、实现人民群众的根本利益作为基本准则，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、满意不满意、高兴不高兴作为衡量标准，认真行使职权，始终做到人大监督工作顺应民心，贴近民生，发展民利。同时，地方各级人大及其常委会要通过建立人大常委会组成人员联系代表、公民旁听会议等制度，拓宽民意反映渠道，自觉接受群众监督。
（二）改进监督方式。
1.突出监督重点。目前，地方人大及其常委会在确立监督内容上存在两种观点，一种是全面观，即认为只要法律规定的内容，事无巨细，人大都应该监督，结果是眉毛胡子一把抓，可最终什么也监督不到；另一种是大事观，即认为人大是监督关系经济社会发展全局的大事，至于群众反映的具体问题不必监督，这样往往是大事监督不到位、小事又不愿监督。为此，地方人大及其常委会在监督工作中，应努力克服上述两种错误观点，正确把握“大处着眼、小处入手”的原则，在议题选择上要始终贴近党委中心、贴近群众内心，做到严安排、少而精，有计划地开展，避免盲目性。
2.综合运用手段。地方人大监督工作普遍存在形式单一、手段偏软问题，人大监督效果难尽人意。地方人大监督工作中可运用的法律手段很多，比如视察、审议、执法检查、评议、质询、特定问题调查等，这些手段有的是属于监督前期，有的是偏重监督后期，具有很强的互补性，这就需要地方人大及其常委会在具体实践中，善于综合运用各种监督手段，取长补短、发挥优势，使监督效果达到最佳。
3.加强督查落实。社会流行一种说法，“地方人大监督是认认真真走过场。”这反映缺乏实效是目前地方人大监督工作的突出问题，其主要原因就是督查落实没有跟上。因此，地方人大常委会要提高监督实效，必须加大督查落实力度，在具体工作中可以通过形成督查意见书、建立办理反馈机制等措施，促进监督意见落实，使人大威信得以树立和提升。
(三)完善监督制度。
首先，要抓紧监督立法工作。由于全国统一的监督法没有出台，影响了人大监督的权威性和规范性。因此，全国人大应加快人大监督法的立法步伐。其次，要完善具体制度。要切实发挥人大监督作用，必须建立和完善一系列具体的监督制度，如执法检查、听取和审议工作报告、审查批准规划和预算、受理申诉控告和检举、质询和询问、特定问题调查、代表评议和述职评议、撤职和罢免制度等。目前上述制度在全国及地方人大有关监督的法律法规和决定中，都有比较原则的规定，但由于缺乏可操作性的法定程序，使监督工作弹性很大。因而，需要对现有的一些制度做必要的补充和修改，以增强制度实施的可行性。
(四)健全监督体系。一是以县为基础，建立从省、市级人大到县级人大的纵向监督联系机制，二是以人大监督为核心，建立人大监督同党纪监督、行政监督、司法监督、舆论监督、群众监督的横向监督联系机制。通过上述纵向、横向两种监督联系机制的建立和完善，逐步形成“上下结合、左右协调”的人大监督体系，反映了人大监督上下、左右之间既相对独立又相互联系的内在关系，体现了资源共享、优势互补的工作特点，有利于提高人大监督实效，增强人大监督的社会效应。
(五)强化监督主体。地方各级人大及其常委会作为人大监督的主体，其组成人员的整体素质、地位作用，关系到地方人大监督工作的质量和效率。
1.加强学习培训。各级人大代表和人大常委会组成人员要不断提升自身素质，充分发挥履行监督职责的主动性和创造性，就要高度重视政治业务学习和组织培训工作，通过创建学习型代表小组、举办法律知识讲座等形式，建立科学有效的学习培训制度，营造求真务实的良好学风，不断增强政治法律素质，提高履行监督职责的能力。
2.改革产生机制。在选举工作中，由于地方人大常委会在人大代表、常委会组成人员的结构上注意多方面的平衡，对界别、年龄、性别方面强调得多，但对其法律意识、知识水平、议政能力注意不够，客观上造成了代表、组成人员工作水平、履职能力参差不齐的状况，这在一定程度上影响了人大监督水准。因此，地方人大常委会要改变选举工作中“重结构、轻素质”的做法，注意加强代表素质条件的宣传引导，把具备较高文化素质、较强履职能力的人员选进地方国家权力机关。同时在县级以下人大代表选举工作中，还可以规定选民可以竞选人大代表，逐步建立有序竞争的代表产生机制。
3.优化组成结构。今后应在地方国家权力机关干部队伍的年轻化、知识化和专职化上采取更加有力的措施：注意把一些年纪较轻、综合素质好、有发展潜力的同志吸收进地方国家权力机关，实现人大主体的年轻化，同时加强人大干部与党政、司法机关干部的“双向交流”，形成“进得来、出得去”的“活水”机制；要在充分考虑代表性、广泛性的同时，尽可能降低人大代表中领导人员的比例，适当增加一些具备经济、法律等专业知识的“专家型”同志，以改善人大主体的知识结构，逐步扭转人大“外行监督内行”的局面；进一步扩大人大常委会专职委员的比例，在人大代表中也应规定适当名额的专职代表，以提高人大主体的专职化程度。
作者简介：黄宝城，泰宁县人大常委会主任。
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