人大代表持证视察工作探讨(2005年第5期)

    人大代表持证视察，是指由人大代表个人或几位代表联合持代表证进行的视察。《代表法》第21条规定“代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方人民代表大会常务委员会根据代表的要求，联系安排本级或上级的代表持代表证就地进行视察”。多年来，很多地方人大常委会和人大代表进行了努力探索，代表持证视察工作得到了越来越多的关注，也有了一定的发展。但对照法律的规定，与民主法治建设的需要和人民群众的愿望相比，代表持证视察工作还存在较大的差距，有些问题亟待研究解决。
    一、代表持证视察的重要作用
代表持代表证视察，是人大代表在闭会期间履行职务、行使监督职权的一种形式，是现行法律为充分发挥代表作用，专门赋予人大代表的一项特殊的权力，认真做好代表持证视察工作，对于做好人大工作有着重要的意义。
     1. 持证视察为代表履职提供了一个新的平台。人大代表履行职务主要是通过参加人民代表大会和闭会期间开展的活动两种方式来进行的，而代表闭会期间的活动，多数是由各级人大常委会组织的代表集中视察来进行的。由于受视察内容、规模和人数等限制，每次参加视察的代表不能很多，有些代表在一届任期中没有参加过一次常委会组织的视察工作。参加活动少，履职渠道窄，制约了代表作用的发挥，也影响了代表参政的热情。而代表持证视察既可以个人单独进行，也可以由几位代表相约联合进行；可以自行联系视察单位，也可以委托人大常委会有关办事机构联系安排，视察不受规模的限制，视察的内容既可以围绕宪法、法律、法规的遵守执行情况，党和国家有关方针、政策的贯彻落实情况，也可以是人民代表大会及其常委会作出的决议、决定的贯彻实施情况，人民代表大会期间代表所提议案和意见、建议办理落实情况，代表及人民群众普遍关心的城镇建设、经济建设、社会治安、教育卫生、科学文化、环境和资源保护、行业作风、公民权益等问题，大大地拓宽了代表履职的渠道，为代表提供一个新的履职平台，使代表的作用得到更加充分的发挥。
    2. 持证视察是进一步加强代表与人民群众联系的新形式。人大代表是广大人民群众利益的代言人，“民有所呼、我有所应”是人大代表的职责。人大代表在常委会或代表小组组织的集中视察受各种条件的限制，往往时间紧、议题单一，而且无法全面深入、细致具体地了解真实的情况，更无暇顾及一些群众反映强烈、意见较大的问题。而代表随时随地的持证视察，最大的特点就是能够及时反映群众的意见和要求。代表深入选区、深入选民，与群众“零距离”、“面对面”，广泛听取群众意见、建议和要求，并通过持证视察向有关部门反映，督促有关部门加以解决，使持证视察的过程成为代表联系群众，反映群众意愿的过程，从而提高广大人民群众对人大代表作用的认同，进一步加强和密切了代表与人民群众的联系和沟通。 
    3. 持证视察是代表提高素质的一个有效途径。代表持证视察不同于常委会组织的集中视察，不仅要求代表要有履职参政的热情，更要求熟悉和掌握一定的法律法规和业务知识，这就对代表的素质提出了更高的要求。人大代表要搞好持证视察，就必须加强宪法和法律、法规以及人民代表大会制度和党的方针、政策的学习，做好思想和知识的准备，提高自己的履职能力。代表持证视察的过程，也就是代表加强学习的过程，通过这种形式的学习，广大代表的素质将得到进一步的提高。
    4. 代表持证视察是拓宽人大监督工作的一条重要渠道。在人民代表大会闭会期间，如何对“一府两院”工作进行监督，人们往往把注意力集中到人大常委会。作为人民代表大会的常设机关，加强对一府两院的工作和法律监督是其主要职权之一，但监督工作如果没有代表的广泛参与和积极支持，那也是不够深入和全面的。群众对人大工作提出的“监督不力”的批评，与没有很好地发挥代表在监督工作中的作用有很大的关系。人大代表分布在各行各业，对于“一府两院”及有关部门存在的问题更清楚，对于群众的要求和呼声更了解，如果能有更多的代表通过持证视察等方式对有关部门进行监督，将进一步扩大人大监督的视野，拓宽人大监督的渠道，在一定程度上解决群众普遍反映的监督不力的问题。
    二、代表持证视察工作存在的问题及原因
    虽然10多年前就有了代表持证视察的实践，代表法也对代表持证视察进行了明确的规定，但无论从形式还是内容来看，代表持证视察开展的还不够好，在一些地方代表持证视察几乎处于停滞状态，绝大多数代表从未进行过持证视察活动，法定权力变成了纸上的空文。存在这些问题的主要原因有以下几个方面:
    1. 地方人大常委会对代表持证视察工作不够重视。有些地方人大常委会对开展代表持证视察心中无数，甚至有这样那样的顾虑，担心代表持证视察监督力度太大了，党委是否支持，“一府两院”及有关部门能否接受，因而对代表持证视察工作没有给予足够的重视，没有进行深入的探讨和大力的宣传，对代表持证视察中遇到的困难和问题没有很好地帮助解决，更谈不上给予有效的指导，往往是任其自然发展。
    2. 部分代表对如何发挥作用认识不足。一些代表履职热情还不高，甚至认为代表无职无权，就是开开会、举举手而已，对于代表应当履行的职责不够明确，对代表具有持证视察这种权力不甚了解，多数代表们习惯于人大常委会或代表小组组织的集中视察，对如何进行持证视察，以及持证视察的作用还缺乏足够的认识。
    3. 社会还没有形成应有的舆论氛围。广大人民群众虽然对加强人大监督有着强烈的要求，但相当一部分群众对人大代表的性质、地位、作用了解不多，认识不深，人大代表持证视察缺少必要的支持和鼓励，乃至很多人不知道代表有持证视察的法定权力。
    4. 接受视察的单位配合不够。一些地方和部门的领导干部对接受代表监督的意识还不强，对代表持证视察存在偏见，认为代表持证视察是个人行为，是来找茬子、找麻烦，能应付的就应付，有的甚至有着抵触的情绪。
    三、如何进一步搞好代表持证视察工作
    代表持证视察工作是人大代表工作的一个重要组成部分，要使这项工作得到较快发展，各级人大常委会应发挥其应有的作用，除了要认请开展持证视察工作的重要意义和作用外，还必须注意以下问题：
    1. 要加强对代表持证视察工作的指导。代表持证视察虽说对于发挥代表作用、提高代表素质、拓宽监督渠道等方面都有着重要的作用，但无论是对代表自身素质的要求，还是从社会环境的影响来看，要求每位代表都来搞持证视察也是不切实际的，因此对代表持证视察工作既不能急于求成，也不能任其发展，关键是要结合当地实际，加强对代表持证视察工作的指导。人大常委会在开展这项工作时应坚持循序渐进的原则，选择一些政治业务素质高、参政能力强的代表，给他们出题目、压担子，开展一些持证视察的试点，此外还可以通过开展“代表持证视察日”等活动，逐步摸索代表持证视察的经验，并加以总结和推广。要加强对代表的教育和培训，激发代表的主体意识，发挥代表的能动作用，使代表勇于和善于通过持证视察来履行职责。
    2. 要为代表持证视察创造更加宽松的环境。各级人大常委会要加强对代表持证视察的宣传，使广大干部群众尤其是领导干部认识到，人大代表是国家权力机关组成人员，肩负的神圣职责就是要集中和反映人民群众的根本利益和意志，并代表人民群众行使国家权力，代表执行职务不是孤立的个人行为，而是一种执行国家权力的行为，是代表全体人民或者本行政区域人民的利益和意志集体行使职权的，代表执行职务持证视察是受法律保护的，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。对不支持代表依法执行职务，阻碍代表持证视察的问题，或者进行打击报复的，各级人大常委会应及时督促有关部门依法严肃查处，保证代表持证视察工作的有序、有效、正常开展。同时对认真履行代表职责，积极开展持证视察的代表和事迹要大力宣传，努力创造一个代表履职的良好氛围。这样代表持证视察工作才能得到发展，才能像广大群众期待的那样真正地“火”起来。
     3. 要进一步完善代表持证视察的有关制度。一些媒体将代表持证视察称作是代表的“自由活动”，这是因为代表持证视察相对于集中视察来说，他的形式和视察内容都比较灵活，代表可以自由组织，但并不是说各级人大常委会对代表持证视察，就可以不闻不问顺其自然。早在１９８７年７月，全国人大常委会办公厅就制定了《关于全国人大代表持视察证视察的意见》，目前许多省、市及县（区）的人大常委会为进一步规范和深入开展代表持证视察活动，也都制订了代表持证视察的有关规定和制度，对代表持证视察的内容、形式和要求作出具体规定，目的就是要把人大代表持证视察的“自由活动”，有计划地组织起来，做到坚持定期布置持证视察任务，定期收集持证视察情况，并建立相应的人大代表持证视察奖励制度，鼓励人大代表深入实际，调查了解情况，这样不仅可以规范代表持证视察的行为，同时也促进了这项活动的正常开展。
    4. 要选准代表持证视察的切入点。要使代表持证视察活动取得良好的效果，选择视察的内容，选准视察的切入点十分关键。一是要了解宪法和法律、法规的实施情况，人大及其常委会决议、决定的贯彻执行情况和国家的方针、政策的贯彻落实情况。二是要抓住群众关心的热点、难点问题，贴近老百姓的日常工作和生活，从生活中发现问题，抓住问题实施监督，持证视察只有贴近百姓，从大处着眼，从小处入手，才能取得群众的关心和支持，收到好的效果。三是要根据小型、力量少的实际情况，选准、选好切入点，不能到处撒网、遍地开花。四是要注意针对生活中违法、违规的事进行视察，这样才能充分发挥持证视察简便、灵活、及时的特点，起到良好的监督作用。
    5. 要规范代表持证视察行为。代表持证视察对多数代表来说是一项全新的工作，人大常委会要教育代表认清持证视察的目的，严格依法办事，尽职尽责，模范地遵守自己工作单位和被视察、调查单位的规章制度，严格遵守国家的保密制度，积极主动地向干部、群众宣传法律和政策，支持协助人民政府推行工作，自觉地接受人民群众的监督。要求代表持证视察时，切忌对被视察的单位指手划脚，随意发号施令。对于视察中发现的问题可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题，如有意见和建议可以书面提出，交地方人大常委会转交有关部门研究处理。

    作者简介：蔡绍协,梅列区人大常委会主任。