坚持依法行政建设法治政府的思考(2005年第5期)

    为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。《纲要》是国务院贯彻执行宪法和法律的一项重大举措，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重要意义。   《纲要》就依法行政首次提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，并把我国二十多年来依法行政的基本经验确认为制度，为解决我国依法行政实践中存在的突出问题制定了行为规则，是我国全面推进依法行政、建设法治政府的总章程。
    近年来，各级行政机关认真贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略，不断加强政府法制建设，全面推进依法行政，为促进物质文明、政治文明和精神文明建设创造了良好的法制环境。但依法行政工作、推进法治政府进程还存在不少的问题：一是有些行政机关工作人员特别是有些领导干部对依法行政的认识不到位，不重视，总认为办事情还是靠发指令、批条子来得方便；有的怕麻烦，总觉得依法办事束缚手脚。因此，在一些地方和部门，依法办事多是说在嘴上，写在纸上，并没有真正落实到行动上。二是行政机关以及执法人员的执法水平与社会经济发展水平以及依法行政的要求还不相适应，特别突出的是仍有一些执法人员文化程度低，政治素质差，虽经过法律知识培训和考核，业务水平仍未得到有效提升，以致发生在执法中认定事实不准、适用法律错误、超越职权和乱用职权等情况。三是有法不依、执法不严、违法不究，甚至滥用职权、执法犯法、徇私枉法的现象仍有发生，人民群众反映强烈。四是对行政权的制约机制和对行使行政权的监督制度还不够完善，已有的一些制约机制、监督制度也还没有很好地运行起来，监督乏力、滞后，监督部门之间的协调、配合也不够，对行政执法部门未能形成应有的监督合力。五是政企职责不分，政府职责“错位”、“缺位”的问题仍不同程度地存在。六是传统落后的思想观念仍制约着依法行政的实现，在执法层面上，主要表现为“人治”，习惯于按“长官意志”办事，以权代法、以言代法现象时有发生，公民的法制意识淡薄，违法行为以及不会用法律手段维护合法权益的现象仍然突出等。解决这些问题，要求各级政府和政府各部门下大力气进一步加强政府法制建设，全面推进依法行政。
     建设法治政府，是一项关系国家全局和长远发展的系统工程。全面建设小康社会的新形势新任务，对政府提出了新的更高的要求。当前，要以贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和实施《行政许可法》为契机，积极推进政府职能转变，切实提高执政能力和执政水平。
    （一）牢固树立“六个理念”。第一，牢固树立法治政府是服务政府的观念。要在建设忧民所忧、乐民所乐的服务政府上下工夫。牢记群众利益无小事，真正把人民的满意程度作为政府服务质量好坏的评定标准，为公民、法人和其他组织提供高效、便捷、优质的服务。切实改进工作作风，加快政府机构改革，合理配置行政权力，提高行政效能，有效实施行政管理。第二，牢固树立法治政府是责任政府的观念。政府服务于人民，核心是负责。对人民的承诺，要说到做到，坚决兑现。要勇于克服困难，敢于接触矛盾，善于化解矛盾。必须解决和纠正层层审批、推责揽权的行为，正确履行职责。牢固树立有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的行政执法责任理念。第三，牢固树立法治政府是有限政府的观念。要坚持有所为、有所不为的原则。加快实现政企分开、政事分开、政社分开，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，下决心解决政府职能越位、错位的问题。属于政府职责范围内的事，一定要管住、管好；对属于企业、事业单位管理的事项，或者应属社会中介组织和群众自律组织管理的事项，应大胆地放手让他们去管理，不要去干预、插手，更不能去摊派或附加其他先决条件。第四，牢固树立法治政府是透明政府的观念。“阳光”是最好的防腐剂，公开有利于防止暗箱操作带来的腐败和行政权力的滥用。政府的行政行为要公开、透明，要便于接受社会监督，保障人民群众对行政管理事务的知情权，推进政府决策的科学化、民主化进程。第五，牢固树立法治政府是诚信政府的观念。诚实信用是市场经济的基石。建设社会信用机制，政府守信尤为重要。要加强政府信用建设，强化政府的公信力，解决好目前在行政许可中存在的缺乏稳定性、统一性和可预期性问题，切实做到取信于民。第六，牢固树立法治政府是廉洁政府的观念。牢记“两个务必”，进一步强化民本意识、“公仆”观念，在政府工作中更多体现人文关怀，更多关注社会成员的公共利益。坚持从完善体制、机制和制度入手，进一步规范事权、财权和人事权，加强行政服务中心和经济发展环境投诉中心建设，强化廉政和效能监察，做到廉洁从政。珍惜民资民力，做大多数群众赞成的事，干长远利益的事。抓好领导干部任期经济责任审计，强化党风廉政建设责任制，坚决惩治腐败，纯洁队伍，净化风气，树立正气。
    （二）实行行政首长责任制。推进依法行政、建设法治政府，不是一项具体的业务，而是涉及政府方方面面工作的全局性工作。各级政府和政府各部门的行政首长是推进依法行政的第一责任人，要从“立党为公，执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，把依法行政列入重要议事日程，加强规划和督导，对政府规范性文件、执法工作和执法监督中的重大问题要亲自抓、负总责。要定期对全面推进依法行政工作的情况，特别是存在的问题和薄弱环节进行分析研究，采取得力措施予以解决。
    （三）建立健全科学民主决策。完善政府内部决策规则，依法科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，建立分级自主决策的行政决策体制，实现事权、决策权和决策责任相统一。要加强制度建设，将公众参与、专家论证和政府决定相结合，在政企分开、政事分开的基础上，建立以民主化为基础，以科学化为主导，以合法化、透明化为保障的现代公共决策制度。公开行政决策事项、依据和结果，建立对涉及社会公众利益重大决策和重大项目听证、公布制度。完善行政决策的监督制度和机制，加强对决策活动的全过程监督。建立健全决策责任追究制度，按照“谁决策、谁负责”的原则，完善决策责任追究的程序、范围、形式，实现决策权和决策责任相统一。
    （四）完善行政监督制度和机制。严格行政执法，必须强化对行政执法行为的监督。要自觉接受人大权力机关的监督、司法监督、新闻舆论监督和群众监督等。更重要的是健全政府内部层级监督制度，即上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督。当前抓好内部层级监督主要是实行行政执法责任制、错案追究制、行政管理公示制、评议考核制等制度，进一步完善和落实对规范性文件和重大具体行政行为的备案审查，并使这种制度与政府系统内的其他监督制度，如监察、审计、财政等专项监督，共同有效地运作起来。要整合各种纠纷解决手段，保障人民群众权利受到侵犯时能够得到有效的救济。要在加强完善人民调解制度和信访制度的同时，采取有效措施保障行政复议权利和诉讼权利的实现，建立起一套合法高效的纠纷解决机制。
    （五）规范行政执法行为。首先，要完善行政执法体制。各级行政机关要建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，进一步明确行政执法权限，落实行政执法责任，整顿和规范市场经济秩序，建立公平竞争、依法运营的市场经济机制。其次，要规范行政执法程序。认真贯彻《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》，建立健全行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政收费等主要行政行为的程序性制度，把保证公民的陈述申辩、听证、申请复议和提起行政诉讼等一系列权利作为健全行政执法程序工作的重点。第三，要健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。推行行政处罚案卷评查制度，加大对不合格案卷的纠错力度，探索建立行政许可案卷评查制度。第四，要继续完善行政执法责任制和行政执法评议考核制。建立健全以行政领导责任制为核心的执法责任体系，明确执法权限，落实行政执法责任，保障法律、法规和规章的全面、正确贯彻实施。积极探索行之有效的评议考核制度，研究建立行政执法效果评估的指标体系，实行行政效能监察，对行政执法作出客观、科学的评价，及时总结经验，不断提高行政执法的质量。
    （六）提高政府工作人员的法律、道德素质。依法行政，高素质的行政执法队伍是基础。要坚持学习法律制度，行政机关工作人员特别是领导干部，要加强法律知识学习，树立宪法和法律观念，增强法律素养和专业素质，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。要建立严格的考核机制，把法律知识的足够掌握作为公务员进入岗位的先决条件，把所有的法律要求细化到每一项具体的行政行为当中，实行定量考核。要重视对领导干部的法治教育，实行名副其实的任前考核制度。在加强法制教育并严格考核的基础上，还需加强思想道德教育，引导公务员树立法律至高无上的意识和依法治国的现代法治观念，率先遵纪守法，处处照章办事，自觉维护法律尊严。同时要广泛开展形式多样的法制宣传教育活动，在全社会营造遵法守法、依法办事的良好法制氛围。

    作者简介：林建忠,梅列区水利局局长。