健全农村社会保障法律制度的探讨（2005年第3期）

　　社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。我国宪法第45 条规定了全国公民所享有的社会保障权，获得社会保障是宪法赋予公民的一项权利。社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利，其目的是使全体社会成员都能分享经济发展的实际利益，共有共享经济发展成果，达到富国安民，因此，缺乏安全、高效和强有力的法制手段是不可想象的。我国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，但目前占我国总人口80%以上的农村人口长期以来几乎与社会保障无关，法律的缺失是一个重要因素,因此，根据宪法完善农村社会保障的法律制度已经成为当务之急。
　　一、健全我国农村社会保障法律制度的必要性和紧迫性
　　1. 健全农村社会保障法律制度是农村可持续发展的必然要求。目前，我国农村正在大力发展市场经济，在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危机。社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。其次，市场经济要求建立劳动力合理流动机制，随着农村改革的不断深化和农业劳动生产率的提高，有大量的剩余劳动力需要脱离传统的农业而转移到第二、三产业就业，而社会保障使这些脱离传统农业的农民劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。
　　2. 健全农村社会保障法律制度是健全法律体系的必然要求。农村社会保障法律制度是我国市场经济法律制度的一个重要组成部分。德国以及欧洲其他一些国家将美国、日本等发达国家称作“法治国家”，而认为自己的国家既是“法治国家”又是“社会国家”。这是因为他们认为美国、日本的社会保障制度不如他们完善，例如美国人上大学要交纳高昂的学费，而德国人上大学是免费的。1996年全国人大八届四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治国的基本方略。建设社会主义法治国家，必须建立和健全包括农村社会保障制度在内的社会保障制度，否则就会影响我国社会主义法律体系的完整性，进而影响我国法治现代化的进程。
　　3. 健全农村社会保障法律制度是构建和谐社会的必然要求。“和谐社会”是今年“两会”的焦点，也是一个关键词。和谐社会不仅要讲经济发展，而且还要实现社会公平，和谐社会应该是公平的社会、共享的社会。如何做到公平和共享？毫无疑问要提到社会保障。市场经济的竞争机制必然导致农民之间收入的差距，国家通过建立社会保障法律制度对社会经济生活进行干预，实现对社会收入分配的再调节，防止两极分化，使整个社会收入逐步趋于公平。从研究社会保障的角度来讲，社会保障制度是构建和谐社会的核心指标，社会保障制度是否健全代表着我们的国民能不能共享经济社会发展的成果，以及共享经济社会发展成果的程度和水平。构建和谐社会，就要搞好社会保障制度的建设，而完善社会保障法律制度则是一个至关重要的问题。
　　4. 健全农村社会保障法律制度是建立现代企业制度的必然要求。改革开放以来，乡镇企业异军突起，在国民经济中占有举足轻重的地位。但随着市场经济体制的逐步确立，乡镇企业与身俱来的产权模糊、规模狭小、管理不规范和机制退化等缺陷又进一步成为制约其发展的障碍。乡镇企业要立于不败之地，必须按照建立适应社会主义市场经济需要的、产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的要求，深化企业改革，转换经营机制。如果没有完善的社会保障制度尤其是法律制度为企业排忧解难，建立现代企业制度是很难办到的。
　　5. 健全农村社会保障法律制度是保障人权与国际接轨的必然要求。公民的社会保障权是公民人权的一项重要内容。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。国际社会对劳动者社会保障权利也作出了全面的规定。《经济、社会、文化权利国际公约》承认人人有权享受社会保障，我国于1997年10月27日签署该公约。我国社会保障立法方面的落后，已成为某些国家以人权为名干涉我国内政的借口，这也需要我们加强社会保障的立法。农村人口是中国最大的社会群体，因此要使我国人权保障有一个较大的进展，必须尽快建立起既与国情相适应又与国际接轨的社会保障法律制度。
　　总之，健全农村社会保障法律制度，对我国农村可持续发展、完善法律体系、构建和谐社会、建立现代企业制度、改善人权状况和与国际立法接轨等均具有基础性作用。
　　二、我国现行农村社会保障法律制度存在的主要缺陷
　　长期以来，在“城乡分治，一国两策”思想的指导下，国家的立法理念和立法实践从来都以是城市人还是农村人而有所区别，在社会保障立法方面尤其表现出只有城市居民才能享受的特征，从而导致农村社会保障缺乏法律的规定性，存在的突出问题是： 
　　1. 立法滞后，法律体系不健全。尽管《宪法》第45条对社会保障作了明文规定，但迄今为止，关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有《农村社会保障法》，仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确规定，其他方面均缺乏法律的规定性。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等，又如对权利的规定过于笼统，可操作性不强。法条用语多属于原则性的宣示，缺乏程序性保障等等，使农村社会保障工作无法可依，无章可循。同时，由于我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳动法中缺少相应的规定，在与其他法律部门的相互配套和衔接上也存在许多缺失，导致这种体系不能建立。目前我国刑法也未将社会保险基金列入特定款物的保护范围之内，保险基金的运营处于严重不安全状态。
　　2. 立法层次低，覆盖面较狭窄。社会保障在立法层次上按理应该由全国人民代表大会制定，但现实是人大立法少，行政法规多，立法层次低。我国有关社会保障方面的立法主要是由国务院以行政法规的形式制定的，且很大一部分为国务院有关部委的“暂行办法”、“条例”、“工作方案”及“通知”和“决定”等，如国务院发布的《农村五保供养工作条例》、民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》等，立法层次偏低；同时，适用范围显得过窄，如《劳动法》中关于社会保险的规定简单、笼统，缺乏具体操作性，覆盖面仅限于城市的一部分人，农村劳动者等未被纳入保障范畴。正在起草的《社会保险法》等有关法律，也把广大的农民排斥在外，这种享受社会保障对象的有限性客观上剥夺了农民应当享有的宪法赋予的社会保障权。
　　3. 立法主体多元，立法层级无序。《宪法》明确规定：“国务院行使下列职权：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令……”，“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”，但现实中许多部门却在制定着行政法规，如民政部制定并颁行的《农村社会养老保险基本方案》即是一例，由此可见立法主体之混乱。众所周知，行政法规必须依据宪法和法律制定，而中国迄今并未有社会保障方面的基本法，而社会保障方面的行政法规却十分发达，这种立法层级无序的局面,给农村社会保障法律法规的实施带来了不良影响。
　　4. 管理机制欠缺，监督机制薄弱。当前，由于缺少农村社会保障的管理和监督体制，农村社保基金管理不规范，混乱无序，缺乏约束，影响了农村社保资金在运行过程中的保值增值和安全可靠。一些地方政府利用掌管农村养老保险基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污、挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，严重影响了基金正常运转。当前农村社会保障工作缺乏法律依据和严谨的操作管理程序，无法可依，无章可循，监督机制极为薄弱，随意性大，给社会带来不应有的消极影响。
　　5. 与国际社会保障法律制度接轨存在差距。近几年，许多地方养老金不能及时发放或者根本就不予发放，由于缺乏农村社会保障的法律救济机构，农民状告无门。社会保障程序法和社会保障司法制度，是社会保障法的实体规定得以实现的途径，在国际社会，一些法治发达国家如德国，设立了专门解决劳动纠纷和社会保障纠纷的社会法院。然而在我国，既无社会保障法，也无社会保障程序法的规定，更没有社会法院，劳动者的社会保障权受到侵害时，基本上处于无法可依和告状无门的状态。
　　三、健全农村社会保障法律制度的若干构想
　　立法先行是现代社会保障制度作为一种社会政策和一种国家制度安排的特征的具体体现。在我国,要建立起适应农村经济和社会发展的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须立足现实，放眼未来，借鉴当今世界各国在农村社会保障立法方面的经验和教训，制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系。
　　（一）我国农村社会保障立法应遵循的原则
　　据了解，国外农村社会保障的特征主要有四个方面。一是覆盖面的广泛性，二是参与保险的强制性，三是制度上的立法性，四是受益程度的约束性。借鉴世界各国农村社会保障的立法实践经验，从当前我国农村的实际出发，进行农村社会保障的立法应坚持“全覆盖”、“低水平”、“与社会经济发展相适应”和“社会保障一体化”原则。“全覆盖”要求社会保障立法必须考虑全体公民的平等性，不得把广大农民排斥在外，以便让所有中国公民都充分享受宪法赋予的社会保障权，并按宪法的要求履行社会保障基本义务。“低水平”要求在农村社会保障法规明确规定，农民在保障水平方面只可以享受到基本生活水平的保障，并承认不同地方社会福利和救助水平的差别。“与经济社会发展相适”要求充分考虑社会经济发展对社会保障的宏观要求，既要从经济发展水平和发展程度出发，又要体现出社会保障同经济社会的相互协调与相互促进。“一体化社会保障”要求社会保障体系必须是符合我国国情的统一的社会保障体系，农村社会保障应与城镇社会保障有所区别，但理论体系、社保项目、资金管理办法等规定必须相互衔接且立法一致。
(　　二)构建多层次、立体化的农村社会保障法律体系
　　1. 尽快制定《农村社会保障法》。全国人大必须把制定《农村社会保障法》提到立法的议事日程上来，对农村社会保障应遵循的原则、受保人与社会保障机构的权利和义务、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、社会保障的监督及法律责任等方面作出明确规定，依法对农民实行社会保障。也可在《农村社会保障法》的总体框架下分头设计《农村社会保险法》、《农村社会救济法》、《农村社会福利法》、《农村社会优抚与安置保障条例》等国家立法大纲。 
　　2. 根据《农村社会保障法》的要求制定相关条例。国务院应根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》，《农村优待抚恤工作条例》等条例，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，使农村社会保障主要内容的法律规定具体化，以增加其可操作性。
　　3. 根据各地农村实际情况，抓紧地方立法。由于中国农村地域广阔，地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性，因此各地在农村社会保障基本法未出台前，用地方法来规范农村社会保障工作极为重要。即使基本法出台后，各地区也可根据基本法的精神，结合本地实际,制定出适合当地情况的地方法规和规章制度。例如，上海市早在1996年就已出台《上海市农村社会养老保险办法》；广西1997年出台的《农村社会保障制度管理办法》，是全国第一个省级政府颁布的农村最低生活保障制度管理办法；广东也于1999年3月1日颁布实施《广东省社会救济条例》；江苏省张家港市的《张家港市农民养老保险办法》对农民养老保险的缴费比例、个人帐户的建立以及养老条件和养老金计发办法作了详细规定；北京市通州区政府也出台了《通州区失地农民养老保险试点试行办法》，为失地农民彻底解决了后顾之忧。
　　（三）必须解决社会保障立法与其他法律部门的配套和衔接问题
　　解决农村社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的专门法，还要解决其他法律部门的协调问题。其中主要有以下几个方面：
　　1. 物权法的配套。土地是农民赖以生存、发展和保障的重要资源，而这种依赖的基础是十分不稳定的，一旦失去土地，农民的生计、生活必然成了大问题。我国现有法律在保护农民土地权益方面仍然存在大量问题，主要有随意调整土地的问题、农村土地承包经营权效力方面的问题、土地征收方面的问题，《农村土地承包法》、《土地管理法》均未将农村土地承包权明确为物权，从而使该权利不具有很强的法律效力，正在制定的物权法应当对此明确规定，物权法应当成为农民土地权益保护的基本法。
　　2. 劳动法的配套。建议在《劳动法》中新增一条劳动合同的必载条款，即企业必须及时、足额地为员工缴纳该员工在岗期间企业应付的养老保险金。这一条款的增加，不但使企业缴纳职工养老金有了充分的法律依据，更形成了职工对企业的制约机制，在法律上真正明确了“谁用工、谁养老”的权利义务关系。
　　3. 侵权法的配套。当前，在许多私营企业和三资企业中，企业主拒绝给农民工购买社会保险，而农民工提出仲裁或诉讼时，因缺乏权威性法律规定，致使他们陷于被动地位。侵权法应明确规定，对于雇主拒不为雇员支付社会保险金的，通过侵权法加以救济。对于雇主拒不支付保险金，致使雇员在遭遇工伤等意外时无法获得保险补偿的行为，雇员可通过提起侵权之诉寻求救济。
　　4. 合同法司法解释的配套。通过劳动合同的附随义务的解释，雇员可要求雇主支付社会保险金。由于劳动合同是一种继续性的、具有强烈信赖性的合同，雇主支付社会保险的义务，应为劳动合同的附随义务的一种。
　　5. 刑法的配套。目前最为突出的问题是对挪用、挤占、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治，我国刑法应将社会保险基金列入特定款物的保护范围之内，对欠缴、拖欠、挪用社会保险基金的行为进行惩治，使保险基金的运营处于安全状态。 
　　6. 相关司法保障措施的配套。徒法不足以自行，要建立一个完善、有效的社会保障体系，不仅立法要跟上、司法也要跟上。司法机关应恪尽职守、公正司法，保障有关社会保障制度的认真执行。加强社会保障制度立法与其他部门立法相衔接，以增加社会保障制度执行的严肃性。通过立法的形式完善社会保障制度，就是要严格执行各项社会保障制度。为了避免有法不依、执法不严的情况，需要把社会保障立法与刑法和行政法衔接起来，用刑法和行政法的强制力来保证农村社会保障法的执行。
　　2004年9月在北京召开的第28届国际社会保障协会全球大会的宗旨是“社会保障：确保社会公平”，大会深切关注那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体，认为“必须将社会保障的覆盖面扩大，应让更多的人享有保障”。笔者希望这一《北京宣言》能成为亿万中国农民的福音，这也是本文的基本结论。

　　作者简介：林榕，女，中共三明市委党校副教授。