政策公共性与党的执政合法性（2007年第3期）

　　一、公共政策与执政党的关系
　　公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。”[1]（p17）由此可见，执政党是作为国家政策的权威主体身份出现，并对政策的产生和执行起着几乎与政府同等，甚至是超越的作用的。在西方民主政体中，由于执政党的轮换制度，以及三权分立的制衡体制，执政党往往是在获得选举胜利取得公共权利后，以政府的身份对国家和社会进行政策的干预和规范，执政党所制定的政策，往往要经过与政府相互抗衡机关的博弈方能真正具备合法性，除了法律规定的可由政府独自裁决的事项。“在实行一党制的国家中，政党是公共政策制定的主导性力量， 公共政策在很大程度上可以被视为执政党的政策。”[2]（p267-268）在这些国家，政策几乎等同为政党的意志，政党所制定的政策可以借用政府直接的运用到国家社会的管理中。由于特定的历史条件，中国共产党作为我国唯一的合法执政党和全国人民根本利益和意志的体现者，在我国政策制定中起着主导性的作用，她的这种主导作用主要体现在对于大政方针的指引、对政策价值趋向的把握、对政府政策合乎执政党意识形态（与我国公民意识形态一致）的规范。党的政策经过政府（广义的政府）的程序取得合法性，我国政府政策实质意义上就是我们党的政策。由于我们党在国家政治、经济、社会、文化各领域的核心领导作用，这种政府程序只是形式上的，往往没有否决我党政策提议的制约作用。国家的大政方针往往都是我们党深思熟虑、英明决断的结果。我们党就依靠对国家大政方略的指导和统领来实现对整个国家和社会的领导和指引。
　　在新中国建立前，我们党对国家的改造主要靠的是“武装斗争”，即毛泽东同志的“枪杆子里出政权”的思想。中华人民共和国成立后，社会的阶级结构与社会的主要矛盾已经发生了变化，如何正确处理人民内部矛盾，如何“多、快、好、省”地发展经济，成为了社会关注的核心问题。处理人民内部矛盾不能通过武力，发展经济自然也不能靠“枪杆子”，而是要靠和平的工具。公共政策由于其所具有的导向、管理、控制和象征等多项功能，作为最佳选择工具，成为了我国执政党执行政治权力的重要工具。在和平发展的环境中，这种工具的作用表现得更为核心化。
　　二、政策公共性是党的执政合法性基础
　　公共性，指的是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。”[3](p13)　自古以来，“公共”的中文语义就强调多数人共同或公用。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大的善。现在，“公共”概念已发生很大改变，几乎成为政府和政治的同义词。
　　政策公共性，“是公共政策形成的逻辑起点，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元属性，一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核。”[4](p132)　政策公共性要求政策在制定、执行、评估、终结的过程中始终以公共利益为首要的考量标准，这是公共性的价值核心。坚持了政策公共利益取向，也就相应地遵守了政策公共性的公正性、公平性与公开性这三个维度，因为公共利益取向是靠这三者共同作用来维护的。
　　党的执政“合法性”，是个政治学概念。具体来说，“合法性”是指民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持和认同。用中国古代的治政格言讲，就是“得民心者得天下”。用邓小平的话说，就是“人民支持不支持、拥护不拥护、答应不答应”。一个党要增强其执政合法性，最根本的要通过获得广大人民群众对其执政效果和执政方式的认同。所谓认同，也就是人民群众对执政党的支持和拥护。我们党执政以来，特别是改革开放以来，促进经济发展和社会进步，不断地满足人民群众日益增长的物质文化需要，因而极大地增强了人民群众对我们党执政的认同感。
前面已经提到，执政党执政的有效性与合法性有赖于公众对于其执政效果和执政方式的认同和支持。政策作为执政党核心的执政工具，深刻的影响着政党的执政效果和执政方式。因此，公共政策是否具备合法性以及合法性的强弱度，将对执政党执政合法性产生关键性的影响。试想，政府运用“不合法”的政策对社会进行干预，无论其出发点是否正确，都很难在过程上取得公众的认可，政策结果也往往会受到过程合法性的影响，而难以得到公众的认同。这就是政策合法性危机，这种危机会追循政策的来源，依次引发政府合法性危机和执政党合法性危机。因此，执政党要保障其执政的合法性，对于公共政策的合法性是必须给予关注的。甚至在一定意义上说，没有政策的合法性，也便没有政党执政的合法性。而影响政策合法性的因素又是什么呢？公共性无疑是个核心。这是因为，公共政策作为政治系统的输出产物，其合法性也来源于公众的认同、接受。前面提到，公共政策的核心价值便是其取向的公共利益性。这是政策公共性的最集中体现，它的存在以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为目的。一项以公共利益为取向的政策，往往在公众的认同方面更具群众基础，也更容易被公众所认同和接受。在君主专政时代，政策是以君主为核心的统治集团利益维护和政治统治的工具。因此，那时的政策谈不上公共利益性，即使有，也不过是统治集团所谓的“政治恩赐”。在由于社会的政治冷漠而形成的顺从型政治文化影响下，当时政治在一定时期内还是具备一定稳定性的。而进入政治民主时代后，人民主权的思想已深入人心，公众参与热情空前高涨，人们对政策的公共利益取向充满期待。一旦政策丧失公共性，便会出现政策“合法性”认同危机。长此以往，势必引起整体政治系统（包括执政党）的认同危机。在一定意义上来说，公共性是政策合法性的基础，政策要维护、增强其合法性，就不得不设法规范其公共性的价值取向。
　　公共性决定政策的公众认同，决定政策的合法性，失去了政策合法性，执政合法性也动摇了根基，说政策公共性是政党执政合法性的基础，一点也不为过。
　　三、增强政策公共性，稳固党的执政合法性
　　由于诸多因素的作用，当前包括我国在内的许多国家都不同程度的存在着政策公共性的弱化或缺失现象，这在很大程度上影响了党的执政基础的稳固。因此，有必要采取措施增强政策公共性，提升政策合法性，进而稳固党的执政合法性。政党政治中，政党往往不直接干预国家社会的运行，而是通过所掌控的政府这一政治机构来实现其执政目的，政府又往往是形式上的政策输出系统。具体而言，增强政策公共性可资利用的途径主要有以下三条：
　　1.强化政府公共服务的观念。在前资本主义时期，政治是少数人的事，政治系统的建立完全是出于政治统治的需要：“奴隶制国家的内部职能，是控制奴隶和自由民等广大被压迫群众。”[5]（p52）“在本质上讲，封建制国家是封建阶级对广大农业劳动者进行剥削和压迫的工具。”[6]（p105）政策作为政治系统对社会干预的主导工具，是缺乏“公共性”服务精神内涵的。进入资本主义阶段后，随着自由、民主、博爱等启蒙思想的广泛传播，民众的公民意识开始觉醒，主体认知开始确立。这个时候资产阶级要保持自己的政权统治，就不能再沿袭前资本主义时期的“强力”统治管理模式，而转向提供必须的“服务”换取政治认同的“柔和”统治管理模式。随着资本主义制度的进一步完善和成熟，公共管理体制和公共管理精神的改革和重塑，已“改变了传统模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上的、‘自我服务’的官僚机构，政府公务人员应该是富有责任的‘企业经理和管理人员’，社会公众则是提供政府税收的‘纳税人’和以享受政府服务作为回报的‘顾客’或‘客户’。”[7]（p10-11）在资本主义国家，诚如西方学者所言：“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的是我们为公民服务以增进共同的利益。”[8]（p2）作为确立了公共服务观念的资产阶级政府工具的政策，也就更多的体现了“公共性”。
　　我国是中国共产党领导下的社会主义国家，是“建立在生产资料公有制为主体、多种经济成分并存基础上的、代表广大人民群众利益的人民民主专政国家。”[9]（p107）由于经济基础的公有制、党的领导的先进性、国家意识形态的马克思主义等因素的存在，决定了我国政府必须以实现“最广大人民的根本利益”为服务宗旨。由于社会主义国家的政府也不是“超脱于”利益世俗的组织，所以他们也是符合公共选择“经济人理性”原则的，因此也有自利倾向，也会出现“利益观的迷津”。这就是导致出现政策过程的失真现象的主要原因之一。政策失真的结果是对政策公共性的背离。所以，有必要在原有政府行为理念的基础上进一步强化政府的公共服务观念，在思想上剔除“自我利益”诱惑，在行动上坚持公共利益取向，维护和增强政府政策公共性。
　　2.完善规约政府行为的制度体系。在我们实现维护和增强政策公共性、稳固党的执政合法性过程中，有必要规约政府行为。这是因为：
　　第一，根据孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[10](p154)政府作为权力的行使者也难逃窠臼，必须对政府行为合理规约，以防止权力被滥用而侵犯公共利益，背离公共性。
　　第二，现行公共行政理念认为：政府并非无所不能的，常常陷入失败困境；政府的活动范围也不是无所不及的，应是有限的。所以，对政府行为必须进行必要的规约，防止政府失败，减小因失败带来的公共利益损失；合理缩小政府活动范围，杜绝公共利益被政府行为侵犯，实现权力社会回归、政府社会互动的“善治”状态。
　　第三，根据政策研究的团体理论，政策是多维力量相互作用、相互博弈达到均衡的产物。政府作为政策权威主体，自然也是其中力量之一维，并且是最强大的、最核心的一维。为了削弱政府在政策过程中有可能“专断”的权力，所以有必要建立和完善政府行为的规约制度。“制度就是关于博弈重复进行的主要方式的共同信念的自我维系系统。”[11]（p3）博弈贯穿政策的制定、执行、评估、终结全过程。政府处于博弈主体的一方拥有行政权力，所以居于优势地位。在西方，利益团体、政治家、官僚形成政治上的“铁三角”，往往利益受损的是普通的民众。在我国，虽然不存在这一“铁三角”，但在政府政策活动失范的情况下，受损的也是普通的公众。合理完善制度的存在能有的效规约政府行为，使政府博弈主体的优势地位得到削弱，相对增强民众的力量，从而能够更有利于政策的过程真正体现“民意”，政策的最终结果能够维护和实现“公共利益”，维护政策公共性。
　　3.促动公众参与监督政府行为。“就政治参与这个术语来说，我们指的是平民或多或少以影响政府人员的选择及（或）他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”[12]（p290）政策参与作为政治参与的主要形式之一，可定义为“平民以各种合法性的途径，影响政治权威主体选择及行动的各种政治活动。”民众通过政策全过程的参与可以达到影响公共政策，使其在制定、执行、评估和终结中充分体现民众取向的公共性。这具体表现如下：
　　第一，政策参与对科学决策的规范作用。决策的科学化是保证政策公共性的有利工具。因为，只有科学的决策才能制定科学的政策，而科学的政策是保证公共问题得以合理解决的前提。科学化的政策决策是建立在对政策问题充分了解和政策方案正确选择的基础上的。决策主体要获得对政策问题的充分了解、政策方案的正确选择，不能仅靠政策决策的辅助系统，如：咨询机构、参谋部门，更重要的是充分调动公众的政策参与。“作为公共政策过程的参与主体，公众参与政策决策有其必然性和紧迫性，而这对于公共决策质量的提高无疑具有相当重要的作用。”[13]因为，充分的政策参与是汇集和传递政策真实信息的有效渠道和充分利用公众智能资源的有利途径。
　　第二，政策参与对政策执行的监督作用。政策参与的监督作用在政策执行中体现的最为明显。因为公民是政策的直接作用对象，政策执行的质量直接关系到自身的利益，而且政策执行对自己利益的影响是显性化的，易于为公众所关注。出于“经济人”的自利性，会促使公众参与到政策执行中来。公民的政策执行中的监督功能，就是公民按照一定的标准和规范，运用适当的监督手段，对执行政策目标的行为进行检验、矫正、纠正，把各种执行活动规范在政策允许的范围内，防止和纠正政策执行落实不到位，保护自己的合法权益。目前我国公民积极参与这种政策监督活动，与那些滥用权力、以权谋私、违规操作、上有政策下有对策的行业、部门和个人作坚决斗争，对政策执行中的主观性、随意性、利己主义、本位主义行为作坚决的抵制，保证了政策取向的公共性。
　　第三，政策参与对政策评估的督促作用。前面已经提到，政策评估的公共性取向就是政策评估的结果能够反应政策运行的真实状况和效果。政策参与可以使公众依据民间的评估机构对政策评估的客观结果，作为督促官方政策评估机构能够凭借客观标准，理性而无偏私的进行政策评估的砝码。在民间政策评估机构的评估结果对照下，政府评估机构不会无所顾忌的拒绝、歪曲评估结果。
　　第四，政策参与对政策终结的促动作用。政策终结难以成行也是违背公共利益的，这在前面已经论述。由于组织惯性、终结成本、相关利益既得者的抵触等因素的存在，组织终结的阻力重重，其中相关利益既得者是人为的主观因素，对政策终结的阻力是最大的。政策参与可以通过公众力量聚合形成的参与势能和终结的决心，对相关政策终结阻力主体造成一种压力，迫使他们在“众怒难犯”中知难而退。
　　由上可知，公民政策参与也是一条监督政府行为，规范和增强政府政策活动“公共性”取向的有效途径。基于当前我国公众参与的广度和深度欠缺，所形成监督力较弱的缺陷，有必要采取措施进一步拓展政策参与渠道，激发公众参与热情，实现公众的最广泛的参与。

　　参考文献：
　　[1][2] 张金马主编.政策科学导论[Ｍ].北京：中国人民大学出版社，1993.
　　[3] 王保树，邱本.经济法与社会公共性论纲[J].西北政法学院学报，2000,(3).
　　[4] 陈潭.公共性：公共政策分析的一般范式[J].长沙：湖南师范大学社会科学学报，2002,(4).
　　[5] 王惠岩.政治学原理[M].北京：高等教育出版社，1999.
　　[6][9] 杨广斌.政治学导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
　　[7] 沈亚萍，吴之成.当代西方公共行政[M].天津：天津大学出版社，2004.
　　[8] 美妮特.V.登哈特、罗伯特.B.登哈特.新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
　　[10][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1982.
　　[11] 孙宽平.转轨、规制与制度选择[M].北京：社会科学出版社，2004.
　　[12] [美]格林斯坦、波尔斯比.政治学手册精选[M].北京：商务印书馆，1996.
　　[13] 何林生.公众参与与决策科学化民主化[J].东南学术，2003，（4）.

　　作者简介：刘东杰，中共黑龙江省委党校公共管理教研部教师。