农业发展的要素制约与突破路径（2006年第4期）

　　在市场化的背景下，由于农业自身的弱质性和制度方面的缺失，使农业发展越来越受到要素使用效率低下导致的供给不足的制约。本文以三明市为例，对土地、劳动力、资金和技术等主要生产要素的供求矛盾及其制度因素进行分析，提出以制度创新引导要素市场，从而改善要素供给的路径选择。
　　一、当前农业生产要素的供求状况
　　三明市地处闽西北山区，以传统农业为主，工业化、城市化水平相对落后。2005年，全市乡村人口和农业GDP的比重分别为57.9%和24.07%，比全省平均高出5.2和11.44个百分点；农民人均纯收入4209元，比全省平均低241元。近年来，市场化的推进提高了生产要素的流动性，对于区位资源和经济基础均处劣势的三明农业来说，越来越明显地受到生产要素短缺和流失的制约。
　　1.高素质劳动力大量向非农领域转移。到2005年末，三明市已向非农领域转移劳动力46.42万人，占农村劳动力总数的44.7%，其中跨县域转移约占八成；在当年的农民人均纯收入中，工资性收入占26.8 %，对农民增收的贡献率达40.9 %。从长远看，农民的逐步减少是大势所趋，其贡献不仅仅在于农民增收，对促进“三农”问题的解决和全面小康目标的实现都具有深远意义。但也应该看到，大量较高素质的农村劳动力向非农领域转移后，已经给农业发展带来负面影响。据国务院研究室报告，我国农民工的平均年龄只有28.6岁，其中40岁以下占84%。现在到农村去，即使是农忙季节也难得看到青壮年劳动力，从事农业生产的大多是中老年和妇女。这些人受教育程度相对偏低，接受新观念、新思想比较慢，对农业新技术的需求意愿不强。而且随着子女在经济上的逐步独立，其家庭经济压力随之减轻，对土地的依赖性也随之减弱，更多地从解决温饱角度来安排农业生产。因此，从当前从事农业生产的农民主体看，要形成一支有文化、懂技术、会经营的新型农民队伍几乎不可能。
　　2.土地粗放经营和供给不足并存。大量劳动力的弃农务工经商，已经使一些地方的农业劳动力出现短缺。2005年，全市从事农业生产的劳均耕地达5.3亩；若扣除常年没有参加农业劳动的适龄妇女，实际劳均耕地约8亩左右。此外，随着农业内部结构的逐步调整，烤烟、林竹和养殖业也占用了大量劳动力，如：全市烤烟面积常年稳定在45万亩左右，而烤烟生产作为劳动密集型产业，每亩需要20多个工日，是水稻的2倍；还有林地2842万亩（其中竹山309万亩）、茶园20万亩、果园110万亩；食用菌产量7万吨，生猪出栏170万头，肉羊出栏18万头，肉牛出栏4万头。因此，在山区耕作条件差、劳动生产率低、劳动力机会成本提高和农业比较效益下降的情况下，多数农民产生了厌农情绪，出现了降低耕地复种指数、粗放经营和土地抛荒现象。据对沙县调查，2005年该县抛荒耕地达2.26万亩，占耕地总面积的11.9%。与此同时，由于对土地流转缺乏引导，一些龙头企业和专业大户的土地需求却很难得到满足。由于各家各户的小规模分散经营，经营业主往往要和几十户甚至上百户协商一致，才能通过流转取得土地经营权。这种协商还往往因流转费要价过高或个别农户阻挠而流产。这可以从流转价格上看出，由企业受让的规模流转的租金一般在每亩300-500元左右，比农户间自发流转的每亩100-200元高出1倍左右。土地流转不畅，既阻碍了农业结构调整和产业化经营，也不利于农户规模经营和农村劳动力转移。
　　3.农村资金“失血”严重。资本具有逐利性，农业的低效益、高风险注定其难以受到资本的青睐。在缺乏政策干预的情况下，社会资金由农村流向城市、由农业流向非农产业不可避免，由此造成了农村和农业的“失血”，这在信贷资金和民间资金中都有表现。在信贷资金方面，目前商业银行已从县级以下逐渐撤出，保留的部分县级机构也随着贷款审批权的上收，实际上成了“储蓄银行”；农村信用社资产质量低下，金融产品单一和服务滞后，加之农业贷款的成本高、收益低、风险大，其资金使用的非农化倾向明显，难以满足农业和农户需求；邮政储蓄具有点多面广的优势，并且只存不贷，名副其实地成了农村资金外流的“抽水机”。仅从农村信用社看，2005年末全市存款余额55.22亿元，贷款余额37.6亿元，存贷差达17.62亿元，存贷比为67.4%；在贷款余额中，农业和乡村企业贷款占71.1%，其中农户贷款占51.2%。由此可见，农村信用社组织的存款只有少部分投放在农村，而直接投向农业和农户的就更少了，使农村本来就非常稀缺的金融资源大量流失，削弱了农业发展的动力和后劲。在民间资金方面，由于城乡和区域差距的扩大，使农村居民举家非农化进程加快，一些有经济实力的农户纷纷外迁，带动了资金的外流；在农民的现金支出结构中，教育医疗支出占据主导地位，而其中中等以上教育的投入主要是为城市和工商业培养人才，实质上是农村人才和资本的双重流失。此外，“六合彩”等各种赌博活动的泛滥，也对农村资金的“失血”起到推波助澜的作用。
　　4.基层农技推广体系职能弱化。近年来，在乡镇机构改革和市场化的双重冲击下，传统的农技推广体系面临“线断、网破、人散”的严峻挑战。从乡镇来看，有的领导片面认为农业生产是一家一户的事，传统农业对新技术的需求不多，而且农技推广工作只会“花钱”，不会“赚钱”，看不到政绩。在目前县乡财力普遍紧张的情况下，基层农技推广机构更是普遍面临“有钱养兵，无钱打仗”的窘境，农技队伍出现断层，农技人员知识老化严重，有的县近10年来基层农技推广机构几乎未补充过专业技术人员，有的基层农技人员几乎没有机会参加各种专业技术培训。据调查，2005年全市县乡两级有农技推广人员2696人，其中专业技术人员仅1922人，占71.4%；建宁县乡镇农技站在编人数82人，实际在岗仅29人，在岗率为35.4%；某乡镇政府更是累计拖欠农技人员工资18.36万元，人均被拖欠2.62万元。众所周知，农技推广工作面对的是分散的农户，具有明显的公益性，只能以政府为主导，特别是地域分散、农业组织化和市场化程度偏低的山区农业，若仅仅依靠龙头企业、农业高校和科研机构来承担农技推广职能，其覆盖面和功能性都显得不够。
　　二、农业生产要素供求失衡的原因分析
　　1.城乡和区域发展不平衡。随着我国经济市场化程度的不断提高，市场在资源配置中的主导作用日益显现。就农业而言，除土地以外，无论是生产要素供给，还是农产品销售，基本上已实现市场化。由于资本的逐利性，传统农业很难与工商业竞争。特别是当前农产品相对过剩，城乡和地区差距继续扩大，使农业生产要素的流失呈不断加快势头。尽管近几年农民收入出现了恢复性增长，但城乡居民收入仍呈扩大趋势。在2000年至2005年间，福建省城乡居民人均收入比例从2.3：1扩大到2.77：1。从区域上看，内陆山区和沿海地区的农民收入差距也呈扩大趋势，如2005年泉州市和三明市的农民人均收入比例达1.45：1。事实上，城乡和区域差距远比统计指标所反映的居民收入差距要大得多。由于山区农村的交通、通讯等基础设施相对落后，特别是教育、卫生、文化和社会保障等发展滞后，使农民在面对低效农业的同时，还要承受公共资源在城乡分配不公平而产生的社会福利的损失。
　　2.农业组织化程度低。农村土地的家庭承包经营制度为农户提供了基本的生产资料和生活资料，是现阶段农民基本的社会保障，也是实现农村社会公平与稳定的基础。但是，由于缺乏龙头企业带动，农民专业合作组织发展迟缓，农业的市场化程度低，使得山区农业大多还停留在自给自足的小农经济状态，对土地、劳动力、资金、技术等生产要素的需求动力不足，内部流动性差，难以形成农业的规模经营、集约经营，从而导致生产要素向投资报酬更高的领域转移。目前，三明市共有各类农业龙头企业76家，其中国家级龙头企业1家，省级龙头企业12家，分别只占全省的4.3%和9.2%；农民专业合作组织95家，其中合作社仅8家，平均每18个村只有一家农民专业合作组织，相当于全国平均的四分之一。
　　3.政策引导不力。政策对生产要素的流向和市场发育具有导向作用，而一些地方却对要素市场放任自流或出现误导。从土地来看，由于频繁调整承包地，以及对流转方式和受让主体的过多限制，法律政策引导和中介服务的滞后，使得土地流转进程不能适应劳动力转移和农业产业化经营的需要，不利于龙头企业和股份合作社等新型农业经营组织的发展。从劳动力来看，各级政府通过实施“阳光工程”，对农村劳动力转移的培训、就业提供了一条龙服务，有力促进了农村劳动力的非农就业，但对如何培养立足农村的乡土人才，促进外流人员回乡创业、培育农业种养大户等重视不够、办法不多，具有一技之长和善于经营的高素质农业劳动力严重短缺。从资金来看，目前所进行的农村信用社和商业银行改革无助于扭转农村资金外流的趋势，原因在于农业贷款的低效率、高风险对金融资本缺乏吸引力，而真正植根于农村的合作金融又面临种种制度障碍，遭到不公正的排斥和挤压。从基层农技推广来看，农业技术服务作为一种公共产品，没有引起各级政府的足够重视。实践证明，对基层农技推广体系的片面的市场化取向改革是不切实际的。
　　4.小城镇发展滞后。三明市现有建制镇58个，占乡镇总数的42.9%，低于全省平均20.3个百分点。2005年全市人均GDP 14909元，仅相当于泉州市的三分之二，其差距主要体现在县域经济上，如尤溪、大田、宁化等3个人口和农业大县的人均GDP分别仅为在泉州市处于中等发展水平的惠安县的58.6%、42.5%和34.9%。由于县域经济发展滞后，小城镇数量少、规模小，缺乏产业支撑，对农业发展的引导和带动作用有限，农业剩余劳动力难以就地转移，民间资金也难以就地转化为工商资本，从而助长了资金和劳动力等生产要素向大中城市的转移。
　　三、改善农业生产要素供给的路径选择
　　1.推进土地承包经营权流转，加快土地要素资本化。土地资本化经营，是市场经济的客观要求，是实现土地资源有效配置的关键性条件。只有在资本化的基础上，土地才可能真正进入产业资本的市场化配置选择范畴，才能实现农业内部结构的优化和产业化经营，使之与其他产业协调发展。在土地家庭承包经营的基本制度框架下，促进土地承包经营权流转是土地资本化的必然选择。为此，其重要前提是稳定土地承包关系，其关键是按照物权化思想，进一步弱化村集体的土地所有权，明确和扩张农户的土地财产权利。针对当前普遍出现的承包期内频繁调整承包地问题，建议将土地承包期“30年不变”改为不设期限的永包制，给农民明确的政策信号。为确保起点公平，有必要重新开展一次公平、公开、公正的土地发包，赋予农户土地永包权。在此基础上，通过减少对土地出租、转让时受让主体的限制，鼓励种植大户、龙头企业大规模、跨区域流转土地，逐步形成程序规范、便于交易的土地流转市场，使土地的资本功能在流转中得以体现，进而实现土地与资金、技术等生产要素的有机结合和市场化配置。在新生代农民工全职非农和举家外出越来越多的情况下，还应该建立农户有偿退出集体土地制度。当农户自愿放弃承包土地时，允许按市场交易规则获取对价，这样既可以加快进城务工农民的身份转换，又可以扩大农户的土地经营规模，促进土地经营专业化，提高土地资源利用效益。
　　2.改进制度供给，完善农村金融服务。必须政策金融、商业金融和合作金融三管齐下，尤其要把发展新型农村合作金融作为制度创新的重点。一是扩大农发行职能，强化政策性金融的支农作用。目前，由于农发行粮食收购政策性功能弱化，业务严重萎缩，其支农空间已越来越小。随着农业银行等国有商业银行股份制改革的推进，不能要求它们承担过多的政策性功能。可以通过剥离农业银行、农村信用社承担的政策性支农业务，将农发行从单纯的“粮食银行”转变为支持农村扶贫开发、基础设施建设和社会事业发展的综合性政策性银行。二是加快农村信用社改革步伐，完善内部治理结构。从农信社的现状看，其合作性质已名存实亡，恢复其本来面目也不现实。改革的重点是要按照现代企业制度的要求，进一步明晰产权关系，完善内部治理结构，真正解决少数人说了算的“内部人控制”问题。与此同时，要通过培育市场竞争主体，引入竞争机制，着力改变其金融产品单一和服务滞后问题，使之真正成为服务“三农”的主力军。三是放宽市场准入，发展新型农村合作金融。近年来，农民专业合作组织有了较快发展，有效缓解了小农户面对大市场的问题，而合作金融却始终是个禁区。应该看到，在我国市场经济体制基本确立、法律法规和监管体系逐步完善的背景下，发展新型农村合作金融的条件已基本成熟，不至于对国家的金融安全构成威胁，也不可能重蹈农村合作基金会的覆辙。从农村金融服务的现状看，也只有通过发展农民自己的合作金融，才能有效地激活民间资金，引导和规范民间投资，进而通过公平竞争，促进农村金融机构改善经营、提高效率，缓解农户贷款难和民间借贷成本高的问题。发展新型农村合作金融，必须遵循合作社的一般原则，给予税收减免、放宽利率浮动、降低存款准备金和再贷款等优惠。四是建立健全农业贷款抵押、担保机制。有条件地放开对农村耕地和宅基地使用权贷款抵押的限制，解决农户贷款抵押品不足的问题。以县级为单位，组建农业贷款担保公司，改善农村信用环境，减少担保过程中的信用风险。五是积极发展政策性农业保险，增强农业龙头企业和种养大户的抵御风险能力。
　　3.加强政策引导，培育新型职业农民。一是大力实施新型农民培训工程。把它放在与劳动力转移培训“阳光工程”同等重要的位置，建立起政府主导、多元参与、面向市场的农民教育培训体系。围绕重点产业和特色产品，把各类种养大户和农民专业合作组织成员作为培训重点，发挥其对周边农户的辐射和带动作用，促进农民科学和文化素质的整体提高。二是鼓励外出农民工回乡创业。外出农民工集中了大批的能工巧匠和经营人才，是农村发展的重要人力资源。促进农民工回乡创业，是“以工促农，以城带乡”的具体体现，它不仅可以促进城市资金回流农村，更重要的是可以引入各种实用技术和先进理念，促进农民群体在知识结构和综合素质上的提高。要制定信贷、税收、生产用地和农民培训等方面的优惠政策，为外出务工人员回乡创业提供便利，特别要鼓励发展规模种养、开展经纪业务、创办农业龙头企业和牵头组建农民专业合作组织。三是改善农村的生活条件和发展环境。把改善农村的公共设施和公共服务作为新农村建设的重点，尽量缩小城乡居民在占有公共资源和生存权、发展权上的差距，使一些较高素质的农民愿意在家乡发展。在尊重农民意愿的基础上，将财政补助资金主要用于小城镇和中心村建设，鼓励人口往小城镇和中心村转移，以提高财政资金的使用效益，提升小城镇在要素配置方面的功能。
　　4.以公益性为主导，构筑多元并举的农技推广体系。一是基层农技推广体系的主力军地位不能动摇，应该明确其职能的公益性。要围绕县乡机构改革的总体目标和要求，按照精简、效能的原则，对基层农技推广体系进行适当的机构撤并、人员精简。对于少数县乡财力有保障、优势农产品初具规模的地方，可以每2-3个乡镇设立一个区域站，按农业区域布局配备专业技术人员，由县级农业部门直接管理。而多数地方应在对目前分散的县级农业技术部门进行适当合并的基础上，将原乡镇“农三站”、“农五站”整合为一个综合站，实行县乡双重管理。必须以中央和省级财政投入为主，确保一定数额的基层农技推广业务经费，做到专款专用。二是发挥农业高校与农业科研机构作为科技创新源泉和农技推广生力军的作用，加快农业科技成果的引进、试验、示范和推广，使农业科技成果更快捷地直接到村到户。农业部门应加强与农业高校和科研机构的协作，把基层农技推广机构建设成为农科教结合的平台。三是发挥农业龙头企业和农民专业合作组织作为提高农业生产力和创新农业经营体制的主导作用。龙头企业和专业合作组织在农技推广上具有面向农户、市场运作和灵活高效的特点，在农业项目安排上应把它们作为重点，发挥其辐射带动作用。四是制定优惠政策，建立长效机制，鼓励农业技术人员和高校毕业生到农村和农业企业工作，或者直接领办农业企业和农民专业合作组织。
　　5.创新农业经营体制，提高要素配置效率。在坚持和完善家庭承包经营制度的基础上，依托各地的优势产业和特色产品，加快发展农民专业合作组织，形成“龙头企业+合作社+农户”的产业化经营模式，这样既能够形成各方盈利共享、风险共担的利益联结机制，又能够使土地、资金、劳动力和技术等生产要素优化组合，提高要素报酬，从而改善要素供给。与此同时，对于人多地少、兼业农户多的郊区农村和外出人员多、土地流转困难的地方，应着力发展以土地参股为主的股份合作社，使农民变“股民”，促进农民的职业分化和农业的规模经营。

　　参考文献：
　　1.胡亦琴：《农地资本化经营与政府规制研究》，《农业经济问题》2006年第1期。
　　2.中国人民银行天津分行课题组：《金融资源的配置与农村信贷资金回流问题研究》，《调研世界》2006年第2期。
　　3.王美艳：《劳动力迁移对中国农村经济影响的研究综述》，《中国农村观察》2006年第3期。
　　4.吕洪霞、丁文锋：《农业科技推广体系改革的目标模式和对策》，《农业经济问题》2005年第6期。
　　5.黄弘：《产权到户是遏制土地频繁调整的有效途径》，《农业经济问题》2005年第12期。
　　
　　作者简介：黄  弘，三明市农业局经管站站长、高级经济师。