深化集体林权制度改革探讨（2007年第4期）

　　2003年以来，根据《农村土地承包法》、《森林法》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》以及省政府的部署，我市各县开展了有利于“森林资源增长，林农增收、林业增效”的集体林权制度改革，取得了较好的效果，但是也还存在一些不容忽视的问题。笔者从林业检察工作角度，对集体林权制度改革中存在的一些问题进行初浅分析，并提出解决问题的相应对策，以期与大家共同探讨进一步完善这项改革的措施，巩固和扩大改革的成果。
　　一、存在问题
　　1.　群众参与意识不强。有些地方对改革的宣传不够深入：面上宣传多，入户宣传少；文字宣传多，面对面交流少；政策条文宣传多，现实典型宣传少。群众对改革政策了解不深，仍然存在“四怕”：怕政策多变，合法权益得不到有效保障；怕分山不均，无法确保“权利平等”；怕分山到户以后，森林资源的安全难以保障；怕林木、林地进入市场流转经营的渠道不畅，经济利益无法实现。因而认识不到改革能给自己带来什么利益，参与改革的意识不强。
　　2.　改革工作不够深入。有的地方存在赶任务、赶时间的现象，调查研究不够，未能结合村情、山情、林情制定改革方案。有的地方改革方案未经村民代表大会充分酝酿讨论，工作透明度不够。有的地方对改革中的难点、重点，如落实自留山和林木“谁造谁有”等问题存在避重就轻现象；在改革形式选择上比较单一，缺乏大胆探索新的改革模式的勇气，对未落实管护责任的集体商品林多数村选择折价转让的形式。
　　3.　有些历史遗留问题未能妥善解决。我市集体林权状况复杂，历史遗留问题不少：一是在自留山方面，由于林业“三定”时工作不够细致，出现了有证无山、有山无证、证山不符等问题；二是在个人造林方面，有相当一部分的经济林、竹林、小片林木是根据“谁造谁有”的政策造起来的，零星分散，涉及千家万户，大部分没有签订林地经营合同，产权难以明晰；三是在林木林地承包经营方面，从1996年开始，有的县开展了集体林经营体制改革，落实了以押金管护承包、森林转让等形式为主的集体林经营管理责任制，对此如何妥善处置，实现政策的正常衔接，这次改革未能妥善解决。
　　4.　个别不法分子借机实施毁林、侵林等违法活动。由于林改直接涉及森林、林木、林地产权的确认和处置，任何环节上的纰漏以及改制操作的不规范，都会给一些别有用心的违法犯罪分子以可趁之机。主要表现在：有的村民借机混水摸鱼，乱砍滥伐集体林木，乱占集体林地；有的林改工作人员在改制前不作林业调查，不核实山场经营状况，或弄虚作假，欺上瞒下，企图侵占集体和群众的林木、林地；有的在森林资源转让过程中，不按照《福建省森林资源转让条例》规定的申请、评估、批准、招标等法定程序进行，而是采取买标串标、私下交易等形式非法转让；还有的与产权人和资产评估机构恶意串通搞假评估，以达到低价受让的目的等等。这些行为都坑害了集体和群众的利益，使林改工作达不到预期的目的。
　　二、对策建议
    1.　进一步提高认识。深化集体林权制度改革，是落实党和国家的土地承包政策的一件大事，是增强林业活力、加快林业经济发展的迫切要求，是增加林农收入、推进农村全面建设小康社会的重要途径，是落实农村土地政策、确保农村稳定的有效措施，是增强村集体经济实力、加强基层组织建设的重要举措。我们必须进一步提高对集体林权制度改革的认识。
　　2. 进一步动员广大群众积极参与。群众参与改革的深度、广度和受益程度是改革成功的关键。各乡、镇、村和有关部门要进一步加大宣传力度，充分利用宣传栏、黑板报、广播、电视等媒体，通过张贴标语、入户发放宣传单材料、利用农村墟日设点发放宣传材料等形式开展宣传。要通过召开全体村民大会，讲明改革的法律、政策和目的意义，尤其是要针对林改期间以及林改后可能多发的滥伐自留山、监守自盗等案件进行前瞻性预测，超前预防，引导林农纠正破坏森林资源的错误认识和做法,避免因无知而违法犯罪。要及时总结典型事例进行大张旗鼓地宣传，积极营造浓厚的改革氛围，把宣传发动贯穿到改革的全过程，做到家喻户晓，人人皆知，使广大群众消除疑虑，为深化集体林权制度改革奠定良好的认识基础。
　　3.　加紧制定深化改革的配套措施。要使改革切实做到“增量、增收、增效”的目标，必须进一步完善和落实改革的配套措施，推进综合配套改革进程。一是要进一步探索商品林林政资源管理制度、林业信贷等改革，要从有利于林业发展的实际出发，积极转变政府职能，大胆探索放活商品林经营的具体办法，切实抓好已出台的税费减轻政策，营造加快林业发展的良好环境。要在总结推广尤溪森信林业担保公司提供贷款担保的经验，积极促进金融机构开展林权证直接抵押贷款业务，增加林业发展投入，解决林农贷款难的问题，提高全社会投资林业的积极性。二是要进一步探索规范林木林地流转、发展非公有制林场的改革。要结合林权制度改革后的实际情况，出台规范林木林地流转的具体政策，使之更符合社会主义市场经济条件下森林资源流转的需要。要探索建立林木林地流转中介服务机构，提供资产评估、市场信息等服务，促进林木林地流转规范、有序、高效进行，在流转中要积极鼓励和引导林产企业主、经营大户受让森林资源，组建非公有制林场或林场有限公司，实现规模经营，促进林纸、林板、林脂一体化经营。三是要进一步探索森林“三防”体系建设，提高林业社会化服务水平。尤溪县西城护林防火协会是全国第一个民间护林防火组织，该协会的创办受到国家林业局和省林业厅的高度重视和充分肯定，我们要以集体林权制度改革为契机，认真总结完善西城护林防火协会的经验，大胆探索防盗、防病虫、防火三位一体的森林“三防”体系建设，以民间森林“三防协会”为载体，创新森林资源保护管理新体系，适应林权明晰、经营主体多元化的新体制要求。要大力培育林业社会化服务组织，为林农提供市场信息、种苗、林产品流通、科技培训、林业法律和政策咨询、林业金融和保险、林业产权交易、病虫害防治、森林防火等各种服务，促进林业快速发展。
　　4.　加强督查指导。集体林权制度改革督查小组要加强自身建设，熟悉集体林权制度改革的法律、法规和政策，掌握改革的基本要求和目标，加大对林改工作的督查力度。要把督查重点放在乡镇工作力量组织、改革目标任务分解、改革工作进度和质量上，实行定期汇报、定期抽查通报，对改革措施不落实的乡、镇、村，督查小组要敢于监督；对在林改中走过场、弄虚作假的行为要给批评教育；对出现重大问题、引发林区秩序不稳定的，要追究有关人员的责任。要完善集体林权制度改革检查验收实施方案，林改领导小组要定期或不定期召开汇报会，及时总结推广林改工作的典型经验和做法，及时组织有关人员深入基层调研，帮助解决林改中遇到的困难和问题，对完成任务的村开展检查验收，通过检查验收掌握林改工作进度，检查工作质量，确保林改工作保质保量按时完成。
　　5.　积极稳妥地解决遗留问题。开展“回头查”，妥善处理历史遗留问题，既是对改革成果的总结和评价，又是深化改革的基础。第一，对自留山遗留问题，要对照自留山证逐片逐户调查。对证山相符、权属明确的，依法予以换证；对证山不符、有山无证的，本着尊重历史、维持现状、公平合理的原则加以解决。第二，落实谁造谁有政策。对林农在集体林地造林以及种植茶果等经济林的，已签订林地承包（租赁）经营合同的，予以确权发证，未签订林地承包（租赁）经营合同的，明确林地使用费，补签合同后予以确权发证。第三，对1996年以来改革中所签订的各类承包（转让、租赁）合同，按经营形式进行分类统计，组织村改革工作小组成员和林业技术人员对经营承包山场进行清查，调查林木管护情况，凡是符合有关法律法规，承包、转让程序合法，合同订立规范，管护经营好，能认真履行合同的，予以确权发证；凡是承包管护合同个别条款不够完善，由林权单位按照统一合同样式重新签订合同后予以确权发证；凡是在山场清查中发现林木破坏较为严重的，按合同规定兑现林木损失赔偿后，由村集体收回重新列入改革；凡是经村民代表大会讨论通过的转让山场，按照林权登记发证要求，补办相关手续后予以确权发证。
　　6.　构建“和谐林区”，维护林改稳步推进。稳定的林区秩序和安全的社会环境是做好林权制度改革的保障，要正确处理好改革发展稳定的关系，坚持两手抓，一手抓深化改革，一手抓林区秩序整治，巩固改革成果。首先，要进一步完善村规民约，充分发挥村民自治作用，增强林农管林护林自觉性。其次，公、检、法以及林业行政执法部门和村级基层组织要密切配合，通力协作，开展林业专项整治斗争，整顿林区秩序，促进林改工作健康有序开展。检察机关作为维护和保障社会主义新农村建设顺利进行的重要司法力量，要严厉打击盗伐滥伐林木、非法占用林地、故意毁坏公私财物等严重破坏森林资源和野生动物资源的犯罪活动，坚决查办在林改中贪污、贿赂以及侵占林木、林地等犯罪案件，保障改革顺利开展；依法打击利用林改中的核实经营状况、资源评估、林地等级评价、转让等环节的漏洞，非法侵占林木、林地等犯罪行为；依法打击发生在林改中的失职、渎职等职务犯罪行为；依法打击诈骗、买标串标等采取不正当竞争方法妨害社会主义市场经济秩序的违法犯罪行为。

　　作者简介：周茂善，尤溪县人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室主任。