加快土地流转 发展现代农业（2007年第3期）

　　今年中央“一号文件”明确提出“发展现代农业，要深化农村综合改革，创新推动现代农业发展的体制机制”。三明市地处闽西北山区，是一个农业大市，素有“八山一水一分田”之称，近年来的实践表明，加快土地承包经营权流转，推进农业生产规模化，是改造传统农业、转变农业增长方式、发展现代农业，促进农业又好又快发展的重要举措，是实现家庭承包经营责任制与发展现代农业对接的有效途径，符合深化农村改革的方向。
　　一、加快土地流转是发展现代农业的必然要求
　　1.促进农村人口转移，增加农民收入的必然要求。现代农业的实质就是增加农民收入。目前，种地不再是农民的唯一生存手段，农民大量外出务工、经商。在收入多元化，土地低收入的“斥力”和非农产业高收入的“吸力”下，农民乐意放弃土地经营权，为土地流转提供了条件。通过土地流转，能促进农业人口向二、三产业转移，加快农村城镇化步伐，促进农民收入的快速提高，实现农民利益最大化。
　　2.推进农业结构调整，实现农业规模经营的必然要求。现代农业的一个突出特征就是产业化经营、规模化发展。目前，农户小规模生产与社会化大市场矛盾日趋尖锐。同一种植区域内甚至同一块田内种植不同的农作物品种，难于形成规模经营，导致经济效益低下。加快土地流转，才能避免农作物插花种植，实现规模种植，推进农业结构调整。
　　3.解决农业弱质特性，增强抵御风险能力的必然要求。现代农业必须以现代设施装备为支撑。目前农业生产条件还十分落后，农业环境比较脆弱，抵御自然灾害能力低，农民还未摆脱“靠天吃饭”的局面。要改变农业的弱质性，就必须加快土地流转，推进土地适度规模经营，以便集中改善农业装备和条件，统一管理农业设施，增强抗御自然风险的能力。
　　4.优化农业资源配置，提高农业生产效率的必然要求。现代农业必须用工业理念来经营。工业化经营的核心是合理配置资源，提高集约化程度，以最低成本获取最大利益。加快土地流转，使土地向业主集中，可以有效地配置农业资源，实现优化资金配置，增加农业投入，运用先进技术，提高科技含量，优化人力和土地资源的配置，最大限度地提高农业利用率和产出率。
　　5.增强农业应对市场挑战的必然要求。现代农业必须建立产供销、贸工农相结合的市场机制。加快土地流转，实行适度规模经营，才能规模发展优、新、特、绿农产品，才能适应市场优质化、多样化、特色化的需求，实现农业产业化经营，从容应对市场挑战。
     二、三明市农村土地流转的基本特征
　　近年来，三明市农村土地流转在一些地方已比较活跃地开展起来。目前，全市颁发农村土地承包经营权证44.6万份，签订家庭承包合同45.3万份，签订土地流转合同1.32万份，土地流转面积17.77万亩，占耕地总面积的7.8%。当前农村土地流转呈现以下基本特征：
　　1.类型多。一是联合出租式。由牵头人联合土地连片的大多数农户，根据经营者出具的条件，由农户自愿将连片的土地承包给经营者。 二是租赁承包式，即农户将自己的土地租赁给他人经营。三是大田置换式。因部分农户不愿放弃田地，在规划大田连片规模经营的流转中，把不愿放弃种田农户的田块，与不愿种田的农户的田块置换，实现连片规模经营。四是转包承包式。一些农户因外出打工等原因，无力耕作承包土地，自愿将一定期限内的承包权转给他人，由别的农户代耕、代种，主要发生在农户与农户之间。五是联合经营式。多个农户相互联合，利用自身资金、技术、信息等优势，组建农业生产联合体。
　　2.发展势头较快。据对沙县的6个乡、镇调查，去年农村土地流转比例达13.2%，今年达24.1%，问卷调查有90%以上的农户愿意流转，租赁承包占总流转的50％。建宁县土地流转面积3.01万亩，占耕地面积的14％，其中转包2.15万亩，占总流转的71％。
　　3.流转政策优惠。沙县出台了吸引外来务农人员到沙县发展现代农业的鼓励措施，在户籍管理、子女就学、医保社保、财政金融、技能培训、权益维护等6个方面制定了16条配套措施加以扶持，如：签订三年以上耕地承包合同的县外人员，其子女在小学、中学就读的，免收借读费；县外人员在农业企业从事农业生产的，可由企业为其办理社会养老保险，对单家独户经营流转土地的县外人员，可与县劳务派谴公司建立劳动关系后参加社会保险；县外劳动力到沙县从事农业生产，经营土地20亩以上的种养大户，由业主提供异地房产证或由当地符合条件的城乡居民担保，信用社予以贷款扶持；县外业主在沙县承包经营土地100亩以上，承包经营时间10年以上，贷款之日起已交纳土地承包金3年以上，业主可凭登记办理的经营土地他项权证到信用社贷款；对外来经营耕地500亩或山地1000亩以上规模的业主，享受县人民政府颁发的客商证持有人待遇。一些地方还开展了农村土地承包经营权抵押信贷试点，如明溪县农村信用联社通过公司、基金担保及土地承包经营权抵押等形式，发放15.6万元贷款支持红豆杉规模种植户，涉及土地流转187亩。
　　4.程序逐步规范。在土地流转过程中，一些地方进一步规范了有关程序。沙县要求农户自主流转要执行3个程序：（1）双方洽谈磋商，认定流转方式、流转时间、流转价格以及流转收益支付方式等；（2）双方签订书面合同；（3）流转合同分别报送土地发包方和所在乡（镇、街道）农村土地承包经营权流转服务中心存档。农户委托村集体流转要执行5个程序：（1）农户递交委托申请书；（2）乡、村土地承包经营权流转服务机构分别进行审核，并将讨论结果在半个月通知委托农户；（3）村集体与委托农户签订委托合同，并在半个月内将流转农户、地块等基本情况向村内外发布公告，并上报县、乡（镇）农村土地承包经营权流转服务中心对外发布；（4）提交受让流转土地的规划书面申请；（5）召集申请人进行磋商，本着互惠互利、公开、公平、合理原则，可以协商确定流转价格，也可以通过招标的办法确定流转价格，并拟订流转合同。抛荒耕地流转要执行5个程序：（1）摸底，对抛荒耕地进行调查核实；（2）公示，调查摸底情况在村务公开栏、所在村民小组进行公示。（3）确认，抛荒耕地经公示无异议的，由发包单位发出书面通知，经农户确认后收回；（4）终止承包关系，经合法程序收回的土地承包经营权证由原发证单位办理注销手续，土地承包合同终止手续由发包方申请，经乡（镇、街道）农村土地承包经营权流转服务中心审核后报县农业主管部门确认；（5）流转，收回的抛荒地和农户委托流转的抛荒地，由原发包方统一组织流转，收回的抛荒地经流转所得收入归村集体所有，委托流转的抛荒地经流转所得收入归承包农户。村无法流转的，应及时上报县、乡（镇、街道），由乡（镇、街道）组织评估、论证、策划，发布流转信息，引入农业开发项目。
　　三、当前农村土地流转存在的问题 
　　1.流转难致使土地抛荒。三明市地处内陆山区，许多地方二、三产业欠发达，劳动力转移困难，农村社会保障体系建设滞后，土地仍是农民的主要生产资料，部分农民仍然视土地为“命根子”，宁愿抛荒也不愿流转，这种现象在边远偏僻的地方更加突出。如宁化县方田乡弃耕面积628亩，其中朱王村雷鸣组总人口130人，目前仅剩12个老人和小孩在家，耕地170余亩已抛荒100多亩。沙县调查全县农民承包经营土地面积18.74万亩，抛荒面积高达24%，有的地方山垅田大部分抛荒。
　　2.缺乏推动力。一些乡村组织违背农民意愿，强行集中土地搞开发，有的借流转名义随意改变农业用途，侵害了农民经营自主权，损害了农民经济利益。当前农业正处在结构调整期，农业市场化程度较低，比较效益仍不高，又缺乏信息、技术、资金支撑，许多农民对市场风险缺乏有效的应对措施，一些基层干部对土地承包出现的新情况新问题研究不够，一些村级班子战斗力不强，土地流转工作缺乏推动力。 
　　3.需求不足。由于农业生产投资需要量大，农作物生长周期长，自然风险和市场风险较大，投资收益率低。同样的土地，投资工业要比农业项目的比较收益高。即便是农民自愿流转土地，也未必有许多企业和种养大户来接包土地从事农业生产，尤其是偏远山区，土壤肥力差的，更是少人问津。
　　4.中介组织不健全。由于地处山区，交通不便，承包地块分散，好坏参差不齐，制约了农村土地经营权流转中介组织及流转市场的发育。土地流转中介服务机构不健全，土地流转信息不畅通，导致有的地方大面积的撂荒地无人承包开发，有的地方涉农企业和承包商需要农地却找不到可用资源，流转地资源紧缺与相对过剩并存，影响了土地资源的合理流动和有效配置。
　　5.流转尚不规范。目前不少地方土地流转仍以口头约定为主，即便签订合同也只是简单协议，对双方权利义务及违约责任没有明确规定。大多数流转地没有登记并进行公证，对违规流转农地缺乏相应的惩罚措施，流转地价的评定缺乏科学合理的标准，一旦出现纠纷无法追究责任。
　　四、对策建议
　　1.规范运作，确保有序流转。一是抓紧研究制定农地流转方面的法律法规，科学界定土地产权归属、交易方式与流转程序，保护农民权益，促进农地流转。二是建立健全农地流转合同制度、交易登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解土地流转纠纷，规范流转程序。三是完善土地价格评估制度和土地流转补偿制度。在兼顾集体、农户和承包者利益的前提下，科学合理地确定土地流转补偿标准和利益分配比例。四是积极落实《土地承包法》，坚持土地承包三十年不变的政策，促使农村耕地承包经营权物权化、长期化，为顺利实现土地使用权流转奠定法理基础。
　　2.建立符合市场经济要求的土地流转机制。一要探索建立土地经营权流转机制。允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地流转价格，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。二要建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后，经营业主每年应交纳一定数量的风险保证金，如合同到期无纠纷发生，风险保证金如数退还。三要积极探索土地股份合作制。按照“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则，在有条件的村组组建生产企业，以土地承包权入股的方式，组织开展土地股份合作制的试点探索工作，在试点成功的基础上逐步推开。
　　3.积极探索，促进流转。一要大力发展乡镇企业，积极引进和培育劳动密集型、技术含量低的中小民营企业，大力发展第三产业，加强就业容量较大的基础设施建设，千方百计地创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力就地消化。二要加强对农民的职业教育和技术培训，提高他们的科学文化素质，从而提高劳务价值，为农民“走出去”务工创造条件。三要取消对农民工进城务工的各种不合理收费，取消户口限制、降低农民工子女上学门槛，为农民进城务工提供便利条件。四要积极为外出务工返乡人员搭好创业平台，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的打工者“走回来”投资，带动地域经济发展。
　　4.加强服务体系建设。一要做好筹资服务。建议政府通过减税贴息的办法，激励银行和各种融投资机构简化贷款手续，积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，确保租赁经营流转农地所需资金。二要做好信息服务。在电视、网络、广播、报刊等各种媒体上开辟信息专栏，发布农村流转地租赁信息，提供流转地投资方向与市场分析，引导涉农企业、种养大户顺利接包土地。三要抓好技术服务。大力推广先进实用技术，积极推进农业产业结构调整，帮助流转地经营者解决技术难题，提高流转地经营效益。
　　5.优化外部环境。一是建立多层次的农村保障体系，包括发展农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。二是政府要对土地流转进行宏观调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。三是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。四是加强宣传，使农民了解有关政策法规，使土地流转由自发逐步转向自觉。
　　6.保障农民权益。土地流转要以农民自愿为前提，坚持以农用为主，以保护农民权益、促进农民增收为目标，坚决反对各种名目的违背农民意愿的圈地开发和反租倒包行为。农业产业化企业用地，要尽量采用租赁或入股经营的方式，尽可能为农民提供稳定的收入来源。在30年承包期内，除非农民主动放弃土地承包权，任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包的土地（国家需要征用除外）。

　　作者简介：蔡新民，三明市农业科学研究所高级农经师；
　　　　　　　王诗俊，三明市农业局农经师。