沙县推进农村土地承包经营权流转工作的探索与实践

沙县推进农村土地承包经营权流转工作的探索与实践

●黄建锋 　　沙县现有农业人口18.41万人，其中农村劳动力9.04万人，耕地面积18.75万亩，林地面积206万亩。截止2008年底，全县外出从事沙县小吃经营达18120户、52200人，占全县农业人口的28.35%，其中80%以上为农村劳动力。 　　一、推进农村土地承包经营权流转的背景与成因 　　主要基于四个方面：一是闻名全国的沙县小吃产业，通过十年来的政府推动，带动了大批的沙县农村富余劳动力外出经营。二是随着外出经营沙县小吃和务工经商人员的骤增，农村大片的土地出现了闲置抛荒。三是国家高度重视粮食安全，重申严禁土地闲置和抛荒，并出台一系列扶持农业发展的政策措施。四是在家务农的农民强烈要求通过流转规模经营土地，民间自发的农村土地承包经营权流转尝试悄然兴起。县委、县政府充分尊重农民的首创精神、尊重农民的意愿，按照“农民自愿、政府引导，积极扶持、规范管理”的原则，推进农村土地承包经营权流转，2006年开展试点探索，2007年在全县推广，取得了一定的成效。 　　二、推进农村土地承包经营权流转的作法与成效 　　县委、县政府把农村土地承包经营权流转作为完善农村联产承包责任制、解决土地闲置抛荒、推进农业产业化经营、发展现代农业的重大举措，在尝试中探索、在探索中完善、在完善中发展，采取“六动”方式助力推进：一是宣传发动。在充分调研的基础上，制定工作方案，召开动员大会，大张旗鼓宣传，使农村土地承包经营权流转在坚持“依法、自愿、有偿”的前提下有序开展。二是合力推动。县政府成立农村土地承包经营权流转工作领导小组，县长任组长，有关部门负责人为成员，办公室挂靠在县农业局；各乡（镇、街道）成立服务中心，各行政村设立服务站，并配备了信息员。三是政策促动。2008年，县政府出台了《推进农村土地承包经营权流转，加快发展现代农业的实施意见》、《沙县农村土地承包经营权流转农业项目贷款贴息管理暂行规定》；每年从县财政安排200万元对农村土地承包经营权流转的农业项目实行贷款贴息；出台有关农资供应、子女就学、医疗保障、养老保险、户籍办理、种烟补助等政策措施，吸引外来劳动力；鼓励农业经营大户或专业户购买大型农机具，提升农业机械化水平。四是项目拉动。把农业项目开发作为实现农村土地承包经营权有效流转的关键，编制乡（镇、街道）农业产业发展规划，策划包装一批项目，建立农业产业项目储备库；2007年8月在漳州、2008年9月在厦门同安分别举办沙县农业专场招商暨项目推介会，取得较好成效。五是示范带动。确定外出人员多、耕地面积较大的6个乡（镇、街道）作为试点，实行县挂包乡（镇、街道）领导和试点乡（镇、街道）党政主要领导负责制；县乡领导每人至少抓1个典型村，村主干各抓1个示范点，带动全面展开。六是考评驱动。把农村土地承包经营权流转工作纳入乡（镇、街道）年度目标责任制考评，开展督促检查，推进了农村土地承包经营权流转。 自2006年试点探索以来，沙县的农村土地承包经营权流转工作取得了一定成效，集中表现在“五个促进”：一是闲置土地向种田能手集中，促进农业规模经营。截止到2008年底，全县共实施流转耕地10.8万亩，占耕地总面积的57.6%，抛荒地复耕率达26.6%。农村土地向一批种田能手、一批规模项目聚集，种粮规模30亩以上农户达280户，规模种植粮食面积1.05万亩；种烟面积由2006年的8536亩扩大到1.09万亩，户均种烟27亩。二是传统农业向现代农业嫁接，促进农业产业化经营。2007年以来，落地农业项目61个，流转耕地面积3.47万亩；培育土地流转各类典型30个，其中农庄经济8个，建成外出返乡人员创业基地11个，吸引2325名外地劳力到沙县从事农业生产。三是传统农民向新型农民转化，促进农民专业合作经济组织发展。通过技能培训、政策激励等措施，组建农民专业合作组织65个，拥有合作组织成员2679户，带动农户2万多户。四是基础建设向科技农业迈进，促进农业综合效益提升。2007年以来，投入农业基础设施建设资金达11073万元，改善4.27万亩耕地的基础条件；引进种养新品种25个，引导推广新技术21项。通过农村土地承包经营权流转，把原来分散的田地集中起来，为推进农业机械化创造了条件。2007年以来，农户自发购置326台（架）农业机具，机耕作业面积占耕地总面积的70%，提高了农业机械化水平和农业综合效益。五是单一增收向多元增收转变，促进新农村建设。农民对土地的依赖性明显降低，广大农民纷纷将承包地流转他人，自己进城务工、经商、办企业、经营小吃或从事规模种植和养殖，另辟致富蹊径；部分农民一边流转土地收取租金，一边给别人打工挣取劳务费，取得租金和佣金双收入。土地逐步向产业化龙头企业、种养大户和经营能手集中，提高了土地产出效益，部分耕地亩产值由原来的1000多元提至3000多元。2008年，沙县农民人均纯收入达6680元，比增14.8%，促进了沙县的新农村建设。 　　三、推进农村土地承包经营权流转的难点与热点 　　在实践探索阶段，一些具体的、深层次的问题正制约着农村土地承包经营权流转，突出表现在“四个制约”：一是资金筹措难制约流转。农业项目贷款申请难、手续杂、时效长、甚至贷不到的问题，制约了农业项目的扩大和发展。农业项目不同于工业项目，现行金融政策规定项目业主租赁的田地、基本的厂房、简易的设施等，不能作为抵押物从银行获得贷款。二是引进项目难制约流转。沙县农村的抛荒田、抛荒地大多集中在小丘田、小丘地、偏远的山垅田，面积偏少偏小，不利于大规模农业项目发展，一些对土地需求量大的项目，往往因需求面积不足而流产。三是农民意识低制约流转。沙县农村大量的劳动力外出经营沙县小吃或务工经商，留守在家务农的农民思想观念陈旧，恋土情结太重，对土地依赖性太强，不愿意将闲置、抛荒的土地出让，一些农业项目引得进，却发展举步维艰。四是机制不够活制约流转。尚未建立健全农村土地承包经营权流转市场、流转中介组织，流转形式缺乏多样化，未能有效实施土地经营权证调整、有效破解规模供地难和用工难问题，规模化生产经营程度不高，也都制约了农村土地承包经营权流转。 　　四、推进农村土地承包经营权流转的重点与措施 　　今年，我县的农村土地承包经营权流转要以贯彻落实党的十七届三中全会精神为主线，按照市委提出“力争走在全省前列”的要求，从扶持、引导、服务等方面加大力度，有效化解当前农村土地承包经营权流转中存在的矛盾，以更加宽松的环境和政策，促进农村土地承包经营权流转沿着健康轨道发展，重点实现“四个新”： 　　1、完善考核激励新体系。在前两年的基础上，出台《沙县2009年农村土地承包经营权流转工作意见》，围绕今年力争实现“全县流转耕地占总面积60%以上、抛荒地复耕或开发利用率达30%以上、提升30个农村土地承包经营权流转典型、引进30个投资100万元以上新项目、培育30个‘一村一品’示范村、引进外来务农人员1200人”的目标，加快创新土地流转机制、打造现代农业示范园区、培育土地流转典型、抓好招商引资工作，通过强化组织领导、强化激励扶持、强化督查指导、强化考评管理等措施，县财政继续安排200万元贷款贴息，扎实推进农村土地承包经营权流转，力争创出新的典型、新的示范、新的经验。 　　2、加快创新土地流转机制。按照十七届三中全会《决定》的要求，力求在推进农村土地承包经营权流转机制体制上有大的创新和突破。突出抓好“七个探索”：一要探索建立土地流转市场。以县农业局为中心，充分发挥县级农业信息流转平台的作用，建立县级统一的农村土地承包经营权流转有形市场，长年对外开展招商，实行市场化运作。二要探索建立土地流转中介组织。由县农业局牵头，在乡（镇、街道）开展试点总结，探索村级服务站向中介服务组织转变新模式，健全完善以中介为主体的农村土地承包经营权流转机制，促进市场要素发育，逐步建立并形成农村土地承包经营权流转市场。三要探索流转形式的多样化。依托县农村土地承包经营权流转市场，按照“依法、自愿、有偿”原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；允许以土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；允许条件成熟的乡村开展土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业试点，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态；鼓励发展农业专业大户、家庭农场等，推进土地集约规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。四要探索土地经营权证的调整。对投资规模和产业规模大、流转周期10年以上的农业项目用地，项目地块中出现个别农户不愿或不能流转其土地的，允许村委会与愿意流转的农户进行异地调整，互换等质等量的土地，再按第二轮土地承包经营权证发放程序变更新发土地承包经营权证。五要探索破解规模供地难问题。由县农业局土地流转办公室根据各个时期市场价格，对全县各类土地的租赁金实行挂牌指导价，由村级流转服务站与农户签订《农村土地流转委托协议》，土地集中连片后，再向经营业主流转。同时，对实施土地平整后的土地，引导农户统一委托村集体流转，实现集中连片供地。六要探索破解用工难问题。执行县政府出台的有关配套政策，抓好涉及承租方的子女就学、个人就医及资金配套扶持政策的落实。同时，引导农业项目业主以人为本、厚爱员工，建立比较规范的农业用工机制和制度，保障农民工权益。七要探索鼓励规模化生产经营。支持和鼓励农业项目业主对荒山、荒坡等未利用地进行宜农宜工开发整理，增加有效耕地面积和非农建设用地；支持和鼓励村集体将闲置和腾换出的建设用地开发整理成耕地或园地，发展农业生产或非农建设。 　　3、积极探索金融服务新理念。鼓励县农业银行、农村信用社稳定和发展农村服务网络，支持农村土地承包经营权流转。着重实现“四个突破”：一要在构建风险保障上求突破。鼓励涉农金融部门、保险机构、项目业主共同建立农业项目风险担保、补偿机制，引进商业性农业项目保险，采取县财政、金融部门或保险机构、农业项目业主分担形式，构建农业项目担保体系，帮助金融机构和农业项目业主化解经营风险。二要在拓展金融服务上求突破。县农行、农村信用社根据土地集中和规模开发情况，大胆创新多种信贷模式。如，开展“农户联保＋土地未来收益权质押”、“公司＋土地未来收益权质押”、“基金担保＋土地未来收益权质押”、“定单＋土地未来收益权质押”等形式，开展土地流转信贷业务，拓宽融资渠道，增加贷款额度，解决农业项目业主因扩大规模经营和季节性、临时性所需生产经营资金，增加对符合贷款条件的业主的信贷支持。三要在建立信贷关系上求突破。鼓励在县农行、农村信用社与农业项目之间，参照工业企业作法，建立农业企业信贷等级评定机制，按农业项目的规模大小、经营状况、发展前景等因素，每年开展2-3次信用等级评定，确定各个农业项目的信贷等级，并制定相应的贷款授信额度，实行滚动管理、循环放贷，实现银企共赢。四要在加快放贷进度上求突破。县农行、农村信用社对已受理的农村土地承包经营权流转项目的申请贷款，组织专门力量，加快贷前调查，并加快贷款发放进度。还要充分利用网络优势，为各农业项目提供资金结算等方面的便捷优质服务。 　　4、努力提升农民参与新意识。面对当前的国际金融危机和农民工返乡大潮，重点抓好“三项努力”：一要努力推进新型农民培训。坚持每年选定一批村作为新型农民培训重点村，由各乡（镇、街道）建立新型农民档案，开展交流、培训，树立现代农业发展理念；引导这批农民率先实行标准化生产和使用“五新”技术，成为现代农业的带头人。二要努力引导小吃业主返乡创业。鼓励外出经营小吃业主和务工经商人员返乡“二次创业”，并从扶持农业项目开发、贷款贴息支持、奖励“二次创业”等方面，引导外出经营小吃业主和务工经商人员将资本投入农业项目，发展现代农业。加大专业大户培育力度，通过规范引导、政策支持、示范带动等办法，加快培育一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村、专业大户。引导实施“一村一品”，扶持壮大符合市场的强势产业、特色产业，打响品牌、做大品牌、做优品牌。三要努力保障失地农民权益。积极研究探索，并认真制定出台政策措施，合理解决失地农民的社会保障问题，探索由县和乡（镇、街道）、村集体、农民个人共同承担的办法，办理失地农民的社保，切实增强失地农民参与和支持农村土地承包经营权流转的意识。 　　（作者为中共沙县县委副书记、纪委书记）