何新国：人大机关文稿写作心得

（浙江人大   何新国）

    一、人大机关公文。根据全国人大常委会办公厅发布的《人大机关公文处理办法》（常办秘字〔2000〕197号），人大机关公文有14个（公告，决议，决定，法、条例、规则、实施办法，议案，建议、批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要），所列公文种类与党政机关公文种类大同小异。在人大机关工作要尽可能熟练地掌握这些文种的概念和写法，先从学习《人大机关公文处理办法》入手，适当参考有关教科书，可以查找单位文件档案，随时向身边的同志学习请教，加上自己的勤奋努力，掌握上述文种的写法应该不是难题。学习研究公文写作，是熟悉工作情况的重要而有效的途径，在这方面多下功夫对于自己的成长发展很有帮助，千万不要抱着事不关己高高挂起的态度。

　　二、调研报告。没有调查就没有发言权。调研报告是调查研究结果的书面综合反映，是人大机关工作中使用频率非常高的一种文稿。从广义上讲，人大机关调研报告的覆盖面非常广泛。可以从这么三个方面来看。一是带有理论研究性质的调研报告。譬如，省人大常委会主任会议成员每年重点调研课题，都是紧密围绕省委中心工作和常委会工作部署，着眼于增强立法、监督、代表等工作的针对性和有效性，通过就民主法制建设和人大工作中的有关现实问题进行调查研究，进一步推动全省地方人大工作深入开展。二是专门为常委会组成人员提供参考的调研报告。现在人大常委会每年开展专项监督，听取“一府两院”专项工作报告，事先都要由有关专门委员会进行深入调研，掌握大量的第一手材料，然后形成翔实的调研报告，印发人大常委会会议供组成人员审议时参考。第三，人大常委会执法检查报告本质上是一种调研报告。监督权是人大常委会的一项重要职权，必须在人大常委会会议上行使。执法检查作为人大常委会一项重要的监督方式，其核心环节在人大常委会会议上，在于听取和审议政府的执法情况报告、执法检查组的检查情况报告，而会前的实地检查、形成执法检查报告完全是一种调查研究，目的是全面地掌握法律执行情况，为常委会会议审议监督进行准备。在人大机关工作，开展调查研究，撰写调研报告，这是一项非常重要的基本功。尤其是人大专门委员会，每年都要开展大量的调查研究，要形成为数众多的调研报告，这是反映专门委员会实际工作的重要窗口。人大机关需要一大批脚踏实地、甘于奉献的文字工作者，尤其需要善于撰写调研报告的文字高手。

　　三、讲话稿。讲话稿种类非常多，实难穷其所有，这里只能从人大机关工作层面列举其要。

　　（一）人大工作会议主题讲话稿。省人大常委会在任期的第二年，由省委主持召开全省人大工作会议，分析研究人大工作和建设面临的实际问题，就人大工作进行全面部署，从十届开始到十一届都是这种安排和做法。全省人大工作会议，参加对象有市县区党委、人大、政府主要负责人，省委、省人大常委会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院主要负责人，省人大各专门委员会和常委会各工作委员会、办公厅、研究室负责人，省政府组成部门负责人等等，参加对象比较广泛，会议规模比较大，规格比较高。会议一般安排一天半时间，首先是省人大常委会主任作主题讲话，然后是分组讨论、征求对于有关文件的意见，最后是省人大常委会副主任小结讲话。就会议筹备工作来讲，毫无疑问，两个讲话稿的起草是重头戏，而主题讲话稿起草则是重中之重。
由于分工的原因，两次全省人大工作会议主题讲话稿的起草，我都没有机会参加。现在要谈全省人大工作会议主题讲话稿的写作，也就只能从学习入手，把两次主题讲话稿进行比较，从而提出一些初步的看法。关于这两个主题讲话稿比较之后的思考，主要有三点：第一，关于主题讲话稿的中心。省委召开全省人大工作会议，会议的主题也就是主题讲话稿的主题。2004年会议的主题是，认真研究如何进一步加强和改进党对人大工作的领导，充分发挥各级人大及其常委会的作用，推进我省加快全面建设小康社会、提前基本实现现代化。2009年会议的主题是，研究如何进一步加强和改进党对人大工作的领导，推进全省人大工作和建设，更好地发挥各级人大及其常委会的职能作用，为加快全面建设惠及全省人民的小康社会作出新贡献。这两次会议主题在表述上差不多，但2009年会议主题显得更加准确。其实就是四句话，一是进一步加强和改进党对人大工作的领导，二是推进全省人大工作和建设，三是发挥各级人大及其常委会的职能作用，四是为加快全面建设惠及全省人民的小康社会作出新贡献。而且会议参加对象非常广泛，讲话是讲给在场所有的人听的，所以讲话稿的题目涵盖面必须广泛才好。以此衡量2004年主题讲话稿的标题，就显得有些狭窄。第二，关于主题讲话稿与文件稿的思路。全省人大工作会议上的主题讲话稿，会后省委下发的文件，实际上分析研究的是相同的对象，着力解决的也是相同的问题。事先，起草班子深入广泛调研，掌握了大量的第一手材料，经过认真分析研究，提出了对策措施，为起草主题讲话稿和有关文件作好了准备。如果按照相同的思路去组织材料，主题讲话稿和有关文件稿就可能出现框架相同、面目相似的情况。尽管讲话稿与文件稿在精神上是完全一致的，但是讲话稿毕竟是讲话稿，文件毕竟是文件，它们是两种不同的文体，具有不同的要求，因此在写作时一定要求得变化。通过写作思路、框架结构、材料组织等方面变化，努力实现同一个会议上两个材料的不同面目。第三，关于主题讲话稿的篇幅。虽然省委召开全省人大工作会议，规模大，规格高，非常重要，但并非因此讲话就一定要长篇大论。我认为，讲话稿篇幅控制在10000字以内为好。主题讲话掌握在一个小时，再加上主持人开场白和结束语，会议时间为一个半小时，既符合心理学要求，也体现开短会的取向。10000字的讲话稿摘要七八千字或五六千字印发，也方便人们学习领会。如果讲话稿写得太长，要么讲话时间拖得很长，要么领导人只能照本宣科，这对领导人演讲和改进会风都没有帮助。所以，讲话稿写作务必求短。如果是一般性的会议，领导讲话时间宜控制在半小时之内，文稿篇幅掌握在三四千字为好。这应当成为一个努力的方向。当然，写短稿，说来容易做起来难。从这两次主题讲话稿情况来看，共同之处在于第一部分讲思想认识的篇幅太长，都有3000多字文字量。讲思想认识，都是一些大道理，讲多了效果不一定就好，所以可以尽量简洁一些。
没有参与其中则不知其中之艰难。以上几点想法，纯粹是事后诸葛亮，冒天下之大不韪，提请读者多加思考而已。
　　（二）人大工作经验交流会主题讲话稿。为了加强、推动全省人大工作和建设，省人大常委会从十届开始，每届任期内都要召开两个重要会议，一是任期的第二年由省委召开全省人大工作会议，二是任期的第四年由省人大常委会召开全省人大工作经验交流会。前者着重研究加强全省人大工作的重要措施，会后省委正式下发有关文件予以贯彻落实。后者着重总结交流全省人大工作的经验，实际上是对于省委文件精神贯彻落实情况的一次检阅，以此推动全省人大工作和建设。可见，对于人大工作和建设，前者加强，后者推动，这两个会议肩负的任务各有侧重，这样安排是历史形成的，也是比较合理的。
　　顾名思义，全省人大工作经验交流会，就是总结交流近几年来全省地方各级人大工作的好做法和好经验，大家一起相互学习借鉴启发，从而推动全省人大工作和建设向前发展。经验交流会也是一种会议，既然是一种会议就少不了领导讲话。如果仅仅只是交流工作经验，会议就会显得缺少主线和灵魂。而领导讲话可以提纲挈领、从更高的层次来把握各地的经验，可以引领、统一、提升大家的思想认识，可以更好地明确和把握今后地方人大工作的指导思想、工作重点、方式方法，从而实现提升地方人大工作经验和推动全省人大工作的目的。因此，全省人大工作经验交流会目的，概括起来也就是总结交流经验、深化思想认识、推动实际工作、加强自身建设。
　　现在来看经验交流会的开法。一种开法是先直接进行典型发言、交流工作经验，最后由省人大常委会主要领导进行小结讲话。另一种开法是先由省人大常委会主要领导讲话，然后进行交流发言，再安排时间学习讨论，最后由省人大常委会副主任进行会议小结。前一种开法，只要准备一个讲话稿。后一种开法，需要准备两篇讲话稿，第一篇为主题讲话稿，第二篇为小结讲话稿，两篇讲话稿的内容应该各有侧重。现在，人大工作经验交流会一般采取后一种开法。主题讲话稿，过去一般都是回顾总结并充分肯定近几年来全省人大工作取得的成绩和经验，并就今后进一步加强我省地方人大工作和建设提出希望和要求。因为这个会议是在届中召开的，因此承前启后、继往开来也很有现实意义。但是，过去两次全省人大工作经验交流会都刚好面临新的形势和任务（前者是监督法即将公布实施、后者是中国特色社会主义法律体系如期形成），所以主题讲话稿都没有沿袭传统的老路子，而是以认真学习贯彻中央文件精神为主题来统率讲话稿全文，就新形势下的地方人大工作进行分析研究，并提出相应的对策措施，因而非常具有针对性和实效性。这再次提醒我们，机关文稿写作一定要坚持从实际出发，把中央精神与地方实际紧密结合起来，着眼于推动地方人大工作和建设。
　　（三）人大常委会理论学习中心组专题学习会讲话稿。省人大常委会理论学习中心组每年8月初举办一次专题学习会，选择一个专题，集中时间进行学习，这种做法持续了好多年，现在已经成为加强常委会自身建设的一项重要制度。从省十一届人大常委会理论学习中心组专题学习会情况看，每年专题学习会一般安排两天时间，专家辅导、进行自学、分组讨论各半天时间，最后半天时间请省人大常委会领导作总结讲话。总的看来，专题学习会安排两天时间是非常紧凑的。
　　专题学习会，首先要选择一个专题。这个专题，一般而论都是当年中央重要会议精神，或者省委重大决策部署。通过专家辅导，集中学习讨论，深入领会中央会议和省委决策的精神实质，认真思考在人大工作中贯彻落实的具体措施，目的还是要推进人大工作和建设。而8月份又是一年时间的关键节点，所以讲话稿在重点阐述深入理解、思想认识、贯彻措施的同时，还可以就人大常委会年度工作进行回顾展望，这样一来整个讲话稿就可以把虚与实有机结合起来。
　　（四）学习贯彻中央文件精神讲话稿。2005年5月26日，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（中发〔2005〕9号）。通知指出，人民代表大会制度是我国根本政治制度。坚持和完善这一制度，是发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容，是全党全社会的共同责任。当前，要支持和保证人大代表依法行使职权、充分发挥作用，切实加强人民代表大会及其常务委员会的组织制度和工作制度建设，使人大及其常委会更好地发挥国家权力机关的作用。为了深入贯彻执行“若干意见”，2005年6月20日，全国人大常委会办公厅印发了《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》、《全国人民代表大会代表议案处理办法》、《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》、《全国人大机关信访工作若干规定》、《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》等5个相关工作文件（常办秘字〔2005〕105号），从工作层面加强、规范为全国人大代表、全国人大常委会提供服务保障的各项工作。从此，学习贯彻中发〔2005〕9号文件精神，成为各级人大及其常委会一项重要政治任务。
　　学习中央文件精神主要包括分散自学和集中辅导等两种基本形式，而集中辅导又可以分为专家讲授和领导讲话等两种基本形式。领导同志就学习贯彻中央文件精神在有关会议上发表讲话，不仅表达个人思想观点，而且传达所在单位和集体的立场、态度、声音。这种讲话稿在机关文稿写作实践中出现的频率非常高，以2005年贯彻中央9号文件为例，省人大常委会领导先后发表过三次讲话，第一次是7月12日省人大常委会副主任在全省各设区的市人大常委会秘书长座谈会上的讲话，第二次是7月29日省人大常委会主任在省十届人大常委会第十九次会议结束时的讲话，第三次是9月8日省人大常委会主任在各设区的市人大常委会主任会议上的讲话。把这三篇讲话稿放在一起综合阅读，基本上可以看出这类讲话稿其实就是要解决怎么看、怎么干、怎么办等问题。怎么看，就是如何理解中央文件精神的内涵和实质的问题；怎么干，就是贯彻落实中央文件精神应该抓哪些重点工作的问题；怎么办，这是方式方法的问题，可以上升到哲学的高度进行阐述。当然，当然学习贯彻中央文件精神的讲话稿，在不同的历史时期、不同的行政区域、不同的领导要求等情况下肯定会写出不同的面目，因此要想把这种文稿的写法讲得很具体很清楚是比较困难的。
　　（五）学习贯彻省委决策部署讲话稿。中国共产党是执政党，人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关，代表人民行使管理国家的权力。坚持党的领导是人大工作的根本原则。长期以来，地方各级人大及其常委会始终坚持党的领导，依法履行各项职权，积累了丰富的经验。一是坚持请示报告制度，人大工作和建设中的重大事项及时向同级党委请示报告，经党委批准同意之后认真组织实施，同时注意发挥常委会党组和党员成员的模范带头作用，把党的决策部署和精神要求落到实处。二是善于通过法定程序把党的意志转变为国家意志和人民群众的自觉行动，在省级人大常委会就是通过制定地方性法规和作出有关决议决定，推动省委决策部署的贯彻落实。三是加强法律监督和工作监督，充分发挥人大代表的积极作用，密切联系人民群众，维护人民群众的根本利益，巩固党的执政地位。四是在选举任命工作中坚持党管干部原则，确保把党委推荐的人选依法选举或任命为国家机关领导人员，为国家各项建设提供有力的组织保证。总之，人大各项工作都要在党的领导下开展，都要始终体现党的领导这一根本原则。
省委作出一项重大决策部署之后，省人大常委会都要有声音、有态度、有举措。而这一点首先是通过省人大常委会领导在例会上的讲话来实现的。通过在例会上的讲话，对于省委重大决策部署，加深理解、深化认识、明确要求、把握方向，更好地让人大工作围绕中心、服务大局，从而发挥人大职能作用，推动省委决策部署的贯彻实施。有人曾经问我，这种讲话稿如何写作呢？现在我终于有了一个比较好的例子，那就是最近省人大常委会主任在省十届人大常委会第二十五次会议结束时的讲话稿，现在具体说说这个稿子的有关情况和处理的方法。
（六）人大常委会学习班讲话稿。换届伊始，为了尽快熟悉人大工作，从学习入手，举办学习班是通常的做法。学习班的安排不外乎邀请专家学者讲授，分组学习讨论，最后请人大常委会领导作总结讲话。这种讲话稿，首先要对学习班进行简要总结，然后要重点就加强人大常委会学习提出意见和要求。这里需要特别指出的是，就加强人大常委会学习提出意见和要求，可以有不同的讲法。一般说来，最常见的讲法就是讲为什么要学习、要学习什么、要如何学习等三大基本问题，换句话说，也就是要讲学习的重要意义、学习的主要内容、学习的具体方法。如果按照上述这种一般性的传统的写法，事先可以肯定的就有两条，一是文稿比较容易为多数人接受，尤其在刚刚换届、拟稿人与领导人之间相互不熟悉的情况下，这种传统的写作思路能够保证文稿四平八稳而顺利通过审签，因此这是一种比较稳妥的处理方法；二是讲话的实际效果可能会打些折扣，因为你只要讲了第一个问题，听众基本上就可以知道下面你要讲的内容。当然，为了提高讲话的实际效果，这种讲话稿完全可以换一种全新的思路，先把全部内容打碎，经过深入思考，然后拎出几个主要观点进行重点阐述，从而写出一种新的面目。

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　　四、人大常委会工作报告。地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。人大常委会工作报告是人大机关每年都要起草的一个综合性很强的重要文稿。人大及其常委会五年一届，每届人大一次会议上的常委会工作报告实际上是总结上一届常委会五年的工作，而其他四次会议上的常委会工作报告才是总结和部署本届年度工作。顾名思义，人大常委会工作报告，就是报告人大常委会年度工作的，一般包括过去一年工作回顾和今后一年工作安排等两个部分。前者反映的是工作结果，是过去时；后者反映的是工作安排，是将来时；前后两个部分反映的都是人大常委会工作，所以在结构安排和文字表达等方面应该有所区分。从历史情况看，总结去年工作的写法，经历过按工作项目到按常委会职能再回归到按工作项目的演变过程。人大常委会设立之初，作为一项新事物，如何开展工作，大家都是摸着石头过河，按照突出重点的方法，基本上是做了什么就写什么。后来彭真委员长把地方人大常委会的职权概括为立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权等四个方面，可能是受此影响的缘故，一个时期内地方人大常委会工作报告基本上都是按照常委会职能来结构内容。时间一长，这种固定的结构方式就显得有点儿呆板。最近几年，不少地方人大常委会工作报告正在寻求结构上的突破，逐步改变过去板块结构，向点式结构过渡和转变。常委会一项重点工作，从动员部署到组织实施，从调查研究到听取审议，从跟踪监督到反馈落实，有的时间跨度很大，有的细节非常精彩，在工作报告里面哪些应该详写哪些应该略写，这是长期以来倍受争议的一个问题。过去，有的年份工作报告注重开展工作的实际过程，有的年份工作报告注重工作的实际效果。工作报告的语言风格，各地表现出来的差异也比较大，有的地方工作报告是领导讲话稿的语言风格，甚至于就是常委会领导平时讲话稿的剪辑整理；有的地方工作报告是决议决定的语言风格，有增加一字嫌多、减少一字嫌少的感觉，非常简洁明了，表达恰到好处。省人大常委会工作报告的篇幅，长的不会超过一万五千字，短的不会低于一万字，总体上大致在这个区间内波动。

　　五、其他重要文稿。

这里简要地介绍两种：
（一）汇报材料。主要是工作情况汇报。2010年是省本届人大常委会任期的第三年，假如这时要向全国人大常委会领导汇报工作情况，写作这个汇报材料要考虑如下三个问题。一是汇报什么。省本届人大常委会已经运作了整整三年。三年来的主要工作情况，以及本届省人大工作的思路，还有就是党的十七届五中全会刚刚结束，省人大常委会贯彻落实情况等等。这些内容，领导们都非常关注，应该作为汇报材料的主要内容。二是汇报方法。第一，要突出重点，抓住主要线索，纲举目张；第二，要突出思路，有清晰的主线，让听汇报的听得明白、记得住；第三，要突出时间，时间观念要强，掌握在20分钟时间为好，绝对不能太长了，篇幅控制在4000字以内为好。三是汇报框架。根据上述分析，汇报材料安排三个方面内容。一是本届省人大工作的思路和特点；二是按照五中全会精神要求做好人大工作；三是向全国人大常委会提几点建议。汇报本届人大工作特点，其实就是汇报本届人大主要工作，不过因为工作面广量大，所以需要加以概括提炼，以特点来引带，而工作需要抓大放小，突出重点和创造性。
（二）全国人大会议精神传达提纲。每年一次的全国人民代表大会会议，是我国人民当家作主的生动实践，是我国政治生活中的一件大事。会议不仅要总结过去一年我国经济社会发展取得的成就，决定新的一年各项工作的目标任务，而且有时还要审议决定其他重大问题，通过法定程序将党的意志转变为国家意志和全国人民的自觉行动。会后如何传达贯彻大会精神，是党中央、全国人大常委会和各代表团以及广大与会代表非常关注的一个现实问题。为了让代表会后能够及时传达贯彻好大会精神，很多代表团比较一致的做法是撰写会议精神传达提纲，在会议结束时印发本团与会代表。代表团历来高度重视传达提纲的写作，曾经一度聘请日报社名记者大手笔担当重任，后来则一直选派机关文字综合部门的业务骨干从事这项工作。要及时领会消化、提炼概括、叙述表达会议精神，只有经过亲身实践才知道这是一件很不容易的事情。第一，因为全国人大代表素质不断提高，领导干部代表、知识分子代表、企业家代表等都是文稿高消费者，即使是一线工人农民代表，经过一两次大会的历练，其议政水平也会明显提高，这些都对文稿提出了较高的要求。第二，会议分阶段进行，会议文件随着会议进程逐步发放，所以只能边学习边思考边酝酿，而稿子又必须在会议闭幕之前送代表团领导审签付印，所以真正动笔写作主要集中在会议后半阶段的一两天时间内进行，在某种程度上可以说这是一篇急稿。第三，传达提纲主要包括会议概况、领导讲话精神、代表审议关注的问题、有关法律决定的说明等内容，这个总的框架已经基本定型，如何在这个大的框架下合理安排内容并恰到好处地进行表述，处理好继承与创新的关系，这是传达提纲写作的关键所在。

写得深入简出，可见是结合自己的工作实践的经验之谈，赞一个！

认真学习，仔细体会，加强实践，提高水平，受教了

深入浅出，结合工作实际，值得借鉴

谢谢分享！谢谢分享！谢谢分享！

最近一直在向何老师学习
先从模仿入手，争取两年内入门

人大常委会公文与其它相比有所区别，学而不思则罔

真是太全面了，各种讲话稿都有

传达提纲主要包括会议概况、领导讲话精神、代表审议关注的问题、有关法律决定的说明等内容，这个总的框架已经基本定型，如何在这个大的框架下合理安排内容并恰到好处地进行表述，处理好继承与创新的关系，这是传达提纲写作的关键所在。

省委作出一项重大决策部署之后，省人大常委会都要有声音、有态度、有举措。而这一点首先是通过省人大常委会领导在例会上的讲话来实现的。通过在例会上的讲话，对于省委重大决策部署，加深理解、深化认识、明确要求、把握方向，更好地让人大工作围绕中心、服务大局，从而发挥人大职能作用，推动省委决策部署的贯彻实施。有人曾经问我，这种讲话稿如何写作呢？现在我终于有了一个比较好的例子，那就是最近省人大常委会主任在省十届人大常委会