关于领导班子和干部队伍建设如何增活力的调研报告

关于领导班子和干部队伍建设如何增活力的调研报告

• 中共三明市委组织部课题组

    所谓“活力”，《现代汉语词典》的解释是：旺盛的生命力：身上充满了青春的活力。概括起来，活力应该包括生命力、新陈代谢能力、免疫能力、协调动作能力以及机制作用的发挥等。一个有活力的领导班子应该是内部结构合理，运转高效有序，组织成员精神状态好，掌舵者坚强有力，善于应对形势变化，解决前进道路上的各种问题。一支有活力的干部队伍应该有高昂的士气，有战斗力，有为实现目标勇往直前、开拓进取的冲劲。反之，则是毫无生气，得过且过，保守僵化，软弱涣散，做不成干不好事。因此，能否保持并增强活力，直接关系一个组织和队伍的生死存亡。对于党的建设来说，不断增强领导班子和干部队伍特别是党政领导班子和党政干部队伍的活力，是实践“三个代表”重要思想的内在要求，是建设高素质干部队伍的重要内容，是增强党组织战斗力、凝聚力和创造力的关键环节，对于永葆党的生机，使党朝气蓬勃，具有重大意义。
    一、我市在党政领导班子和干部队伍建设增活力方面的做法和经验
    近年来，特别是党的十四届四中全会以来，我市各级党委认真贯彻执行中央、省委关于党的建设的一系列方针、决议、决定和部署，大力加强领导班子思想、组织、作风、纪律和制度建设，努力建设高素质的干部队伍，各级领导班子和干部队伍的活力得到增强，促进了我市经济和社会发展。一是扎实开展“三讲”教育，不断增强领导班子和干部队伍的思想政治素质。在开展“三讲”集中教育中，既坚定地相信和依靠群众，又不搞群众运动，坚持开门整风，把发扬民主、走群众路线贯穿于“三讲”教育的始终。特别是通过走访、座谈、发放征求意见表、设立专线电话和意见箱，组织民主评议和民主测评等方式，广泛听取和收集群众意见；周密设计操作程序，对群众意见的处理严格保密，消除群众不必要的顾虑，创造使他们大胆、放心、充分地提意见的良好氛围，努力做到让群众通过正常的渠道，把想说的话说透，把想说的事说全。广大领导干部受到了一次生动的马克思主义群众观点和党的群众路线的教育。目前在农村开展的“三个代表”学习教育活动也是一种好形式。二是坚持干部工作的正确导向，深化干部人事制度改革。市委在干部选任工作中，坚持党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤的原则，群众公认、注重实绩的原则，公开、平等、竞争、择优的原则，民主集中制的原则和依法办事的原则，坚持“加强第一线班子建设”的思想，树立了有利于调动干部积极性的良好导向这在１９９８年县级领导班子换届工作和今年的届中调整中得到充分体现，仅从结构方面看，据统计，１９９８年换届后新一届县（市、区）党政领导班子成员１６６名平均年龄为４０．９７岁，比上届下降１．６３岁，形成了以４０岁左右干部为主体的年龄梯次结构；知识、专业和性别结构都得到改善；干部交流力度加大，共交流１３４人，丰富了经历结构。１９９９年乡镇换届后新一届乡镇（街道）党政领导班子平均年龄３５．５岁，比调整前下降了１．２５岁，形成了以３５岁左右为主体年龄结构；党政“一把手”大专以上学历占８２．６％，比上届上升了２７．２％；配备女干部１１名，占１１％。同时，加快干部人事制度改革步伐，先后制定并实施了《关于党委定期议班子、议干部制度的暂行办法》、《关于试行县处级领导干部任前公示的暂行规定》、《关于党委选拔任用干部责任制的暂行规定》、《党委组织部门选拔任用干部责任制暂行规定》、《领导干部个人向市委推荐干部责任制暂行规定》和《关于试行干部考察工作预告的实施办法》以及干部诫勉等一系列干部监督方面的制度，开展了公开选拔领导干部工作，推行竞争上岗以及试用期制，在三明高专进行了任期制、聘任制试点，在广大干部中引起较大的反响。三是加大人才工作创新力度，努力营造拴心留人的环境。市委十分重视招才引智工作和培养、留住、使用好人才工作，坚持评选拔尖人才和优秀专家，设立了“三明市优秀人才奖励资金”，制定了《关于引进高层次人才和青年专业人才的实施意见》，选派了一些优秀人才到国内外高校和研究机构深造进修，积极克服困难，为优秀人才发挥作用创造较好的工作、生活条件，解除他们的后顾之忧。四是积极推进机构改革，抓好机关效能建设。按照中央、省委的部署，在机构改革中严格按要求精简机构、分流人员、严格领导职数和编制管理。特别是１９９８年以来，对机关、事业单位实行人员“零增长”和“凡进必考”，基本遏制了干部人数过快增长的势头。２０００年始在全市范围内开展机关效能建设，实行“三减（简）一提高”，强化群众监督，推行限时办结、否定报备、首问责任、公开办事等制度，增强了机关工作的活力。
    总结我市各级领导班子和干部队伍建设增活力的实践，我们感到有四条经验值得坚持，即思想教育是基础，优化结构是重点，健全机制是关键，深化改革是保证。
    二、当前影响领导班子和干部队伍建设活力的主要因素
    随着改革的深化，对外开放的扩大和社会主义市场经济的发展，经济利益和经济成份、社会组织形式、就业形式和社会生活方式多样化的趋势日益发展，领导班子和干部队伍建设的内外环境都发生了很大的变化，影响领导班子和干部队伍活力的因素也不断增加，不仅有内部的，还有外部的，有客观方面的，还有主观方面的，而且各方面交错互动，造成了许多新矛盾和新问题。
    一是党政机关、事业单位的性质对干部自身素质的影响。与面临激烈竞争，随时都有遭淘汰危险的企业相比，党政机关、事业单位不存在外部竞争，干部下岗丢饭碗的可能性较小，因而无论是领导班子成员或是一般干部，大都缺乏危机感，创新进取精神不足。据国家行政学院对１７３名司局级公务员班学员进行“动机与抱负水平测试”及对２９名学员进行个性测试得出的结论，动机方面的不足有：成功进取心不够，风险决策意识较弱，亲和动机中等；个性方面的不足表现为：不够活泼，少有朝气，创造力差，环境适应性差，过于冷静，缺少热情（《领导科学》２００１年第５期）。从我市的情况看，由于长期受计划经济体制影响，干部的思想不够解放，观念比较陈旧，竞争意识、市场意识和创新意识不强。加上经济相对不发达，就业的机会不多，创业的环境较差，人们宁可千军万马挤机关、事业单位“独木桥”，不愿也不敢到市场经济的海洋中去拓展实现自身价值的新领域，因此干部的“官念”特别强，生怕丢了铁饭碗，领导班子求稳怕乱、不敢担风险和敢为人先的思想较普遍。
    二是市场经济带来的更多选择改变了人才的流向。市场经济创造出广阔的天地，人们选择实现自身价值的机会和方式更多。外资机构的进入，非公有制经济蓬勃发展，分配方式的多样化，使得以稳定吸引人的党政机关、事业单位因相对低的工资而渐渐失去对优秀人才的吸引力，一流人才大都到收入比较高的外企或私营企业以及经济比较发达、环境比较好的地方工作。这不能不对党政机关干部队伍的素质和心态产生影响。比如，由于区位条件的制约和经济相对不发达，我市不仅高层次和紧缺的人才引不进，而且优秀人才还在不断流向厦门、福州、泉州等沿海发达地区，造成干部队伍的整体素质有所下降。
    三是缺乏有效的激励和约束机制。在机关，由于岗位说明和职位规范不够详细和缺乏操作性，干部的工作绩效难以进行定量的考核评价，工作责任也不十分明晰，结果是“大窝饭”和平均主义盛行，能者多劳却不多得，容易挫伤积极性。从我市的情况看，现在不少乡镇对干部的考评，基本上采取扣工资、扣补贴和扣奖金的办法，由于目前部分乡镇财政困难，奖罚措施无法到位，干部的情绪较大。虽然竞争上岗已经推行，但面不够大，且对调动大部分干部特别是中老年干部的积极性效果并不明显。
    四是干部制度改革在关键问题上尚未取得实质性进展。突出表现在干部队伍缺乏“能出”的途径，领导干部“能下”的机制。虽然《国家公务员暂行条例》有辞退的规定，但比较笼统，缺乏操作性，对那些“大错不犯，小错不断”的干部没有办法。领导干部“能下”也没有明确、可行的制度性的规定，虽然“能下”讲了许多年，也有个别领导干部确实因不胜任现职被免职，但都属个案处理，能上不能下的状况仍未改变。这样的结果是“出口”不畅，干部队伍在不断膨胀。据统计，２００１年我市干部总数比１９９５年增加７．６１％，尤其是事业单位干部人数增长了１４．６２％，在编科、处级干部总数（８８５７、８５１）与１９９５年（８４４７、８４８）相比，反而略有增加。这还是近年来严格控制机关编制，取消国企行政级别的结果。目前我市干部人数占总人口的比例（财政供养比例）达到２．９６％，居全省前列。
    五是领导班子整体结构和干部队伍群体结构还不够合理。近年来，从中央到地方都十分强调培养选拔优秀年轻干部，但在配备领导班子的时候往往过于强调年龄、学历、专业、性别、党派这些硬件要求，对于智能、经历、性格等有所忽视，结果是年龄层层递减，硬件符合要求，整体素质却不见提高。由于企业干部不能直接调进党政机关和事业单位，这几年来考公务员的一般都是大中专毕业生和部分研究生，这导致干部队伍的经历结构比较单一。调查显示，在我市的领导班子和干部队伍中，年龄结构方面：市直机关７６个处级班子中已配备４０岁以下年轻干部的只有２０个班子，占２６％，５０岁以上的处级干部２００多人，占半数以上，年龄老化问题比较突出。虽然我市干部队伍总体上形成了以３５—４５岁的干部为主体的年龄梯次结构，但处级干部平均年龄达４８．９岁，科级干部平均年龄４２．５１岁，４０岁以上占６２．２４％。这主要是因前几年在控制干部编制上前松后紧，加上机关因机构改革缩编，机关年龄偏大的领导干部不愿到基层工作，导致交流力度不大，特别是乡镇干部交流面窄造成的；知识和专业结构方面：高学历、高职称的不多，虽然与９５年相比，干部队伍中具有大专以上学历的人数逐年上升，但大多数是自考和函授的。特别是在处级干部队伍中，本科以上高学历偏少，具有中级以上职称较少，专业也较为单一，结构不太合理，农林、文史、师范、党政专业的偏多，熟悉市场经济运作和现代管理、财政金融、外经外贸、法律和高科技专业的偏少。
  

  三、增强领导班子和干部队伍活力的对策思考
    增强领导班子和干部队伍的活力，是一项系统工程，也是长期的任务。除了加强思想政治建设，提高干部的自身素质这个根本以外，还要在完善动力和压力机制、优化群体结构、推进交流和轮岗、增强凝聚力以及加强管理等环节下功夫。
    活力源于动力。干部队伍特别是党政领导干部活力的源头，就是能满足其实现自身价值需要的激励机制，有效激励是一种巨大的动力。一是晋升激励。国家行政学院在对司局级公务员培训班１７３名学员进行“动机与抱负水平”测试后得出的最主要的结论是：权力动机较强。也就是说，职务（职级）的升迁是对干部队伍特别是党政干部最强有力的激励，是其成就与价值的最重要体现。而工作实绩是最明确有效的激励因素，因为工作实绩是一个领导班子整体战斗力和领导干部在某个岗位上履行职责的过程中德能勤的综合表现。这就要求各级党委和组织部门牢固树立“凭实绩选人用人”的意识，建立一套科学简便的领导班子及其成员工作实绩考核机制，真正把那些实绩突出的干部得到提拔重用，从而形成正确的激励导向。考虑到每个层次每个领导班子的职数都是有限的，真正能当领导干部的毕竟是少数，可借鉴外国公务员制度中的常任制做法（即事务官实行常任制），按年功晋升职级和工资，尤其是流动性较小的技术性岗位和咨询研究性岗位，这样有利于培养并稳定一批业务骨干，提高工作效率和水平。二是素质激励。在思想政治素质方面，根本的是增强群众意识，把群众公认原则贯穿于干部选拔任用工作的各个环节，不断完善民主推荐、民意测验和民主评议制度。在理论素养方面，建立党政领导干部政治理论资格考试制度、理论学习考试考核制度，提出指导性的关于不同层次领导职务所应具备的学历要求等。在能力素质方面，鼓励并有计划地选派优秀干部到贫困地区、复杂环境和责任重大的部门去锻炼，实绩确实突出的，提拔重用。三是目标激励。对党政领导班子及其成员实行目标管理，在建立完备的领导职位分类和规范的基础上，制定领导班子和每个领导干部的任职目标和年度目标，建立科学合理的领导班子及其成员考察指标体系、评价标准和简便规范的操作规程，对目标完成情况进行严格的考评，根据考评结果给予相应的奖惩。
    活力须有压力。心理学研究表明，人在一定的压力下更能集中精力，最大限度地发挥自身的潜能，把事情做得更出色。最有效的压力来自竞争。这就需要深化干部人事制度改革。一是扩大公开选拔的领导干部在新提拔同级干部中所占的比例，建立权威统一的公开选拔考试机构，不断改进考试考察方法。普遍推行竞争上岗，今后党政机关内设机构领导职务出现空缺时，除特殊岗位外应全部采取竞争上岗。二是完善干部考察。进一步改进民主推荐的方法，实行考察预告制、差额考察法和考察工作责任制，真正把优秀人选识别并选拔出来。三是建立领导干部“下”的机制。最根本的是建立党政领导干部职务任期制，任期一到就无条件下来。还要严格实行民意测验制度，对在年度考核、届中届末考察中民主评议不称职票超过三分之一并经考核确属不称职的，实行免职或降职；对公开选拔的和委任制的领导干部推行试用期制；建立领导干部辞职制度；对经考察完不成任期目标或不团结协调的领导班子、不称职或不胜任现职的领导干部及时进行调整。四是加强监督。监督是一种压力，有利于增强领导班子和干部队伍的免疫力。对领导班子的监督重点在重大问题决策和干部选任工作两个方面，应参照证券监管中的上市公司信息披露制度，建立党政领导班子重大决策信息披露制度，凡涉及本地区经济和社会发展、事关群众切身利益的重大决策，出台前一定时限内要通过媒体向社会公开相关信息，让群众有充分的知情权并进行有效的监督；实行并不断完善党政领导干部任前公示制，建立党委（党组）选任干部责任制。推进机关效能建设，实行群众投诉告诫制度，按照干部受到群众投诉的数量多少给予不同程度的处置，真正发挥群众评议、监督干部的威力。五是疏通干部队伍的“出口”。干部队伍有进有出，新陈代谢正常才有活力。对干部辞退和辞职要制定规范的、操作性强的规定，做到依规处置那些犯错误和不胜任本职工作的干部。特别是机关效能建设要动真格，对一年内连续三次受到群众投诉并经查实的干部，给予辞退处理，对那些大错不犯、小错不断的干部给予待岗处理。同时，加快事业单位人事制度改革步伐，破除事业单位目前实际存在的干部职工身份终身制，引入竞争机制，建立和推行聘用制和岗位管理制度，实行解聘辞聘制度。六是健全领导干部工作责任制。对领导干部在自已管辖的地方（部门）及负责的范围内发生重大事件的，逐级追究责任。活力有赖结构。领导班子和干部队伍要增强活力，改善群体结构很重要。一是梯形的年龄结构。从领导班子配备的实际情况看，县级党政领导班子的年龄结构应以４５岁左右为主体，５０岁左右和４０岁以下的各占一部分；乡镇则应以４０岁左右为主体，４５岁至５０岁和３０岁左右的各有一些。因此在选拔年轻干部时，要特别注意防止搞年龄的层层递减，挫伤中老年干部积极性的做法。二是良好的专业结构。领导班子成员和干部队伍应具有相对完备的的专业知识或专业经验，有各类专长的人才进行配比组合。不仅要有工业、农业、财贸、科技、文化、卫生、政法等方面的专业人才，还要有比较突出专长的人才（有的创造力超群，有的组织能力出众，有的文字或口头表达能力强，有的技术水平高等），这样的组合就会使领导班子丰富多彩，能解决各种问题。三是多样的经历结构。多元的激荡才会产生活力，单一只能造成铁板一块。因此，领导班子特别党政领导班子成员的来源应该多样化，机关部门的、企业的、事业单位的，体制内和体制外的都要有，以形成“鲶鱼效应”，激活干部队伍。今后除了通过扩大公开选拔范围和层次来拓宽选人视野外，应建立个人自荐制度，对那些技术性强、需要丰富实践经验的领导岗位，可以向社会公布这些岗位的任职条件和要求，社会上符合条件的个人均可报名竞争，然后由专门机构对报名人选进行审核，符合条件和要求的由组织部门进行考察，择优任用，让那些有真才的农民、城市居民和海外留学生都可以进入干部队伍直至成为领导干部。干部还应当经多岗位锻炼，目前越来越明显的“大学校门——机关大门——领导岗位”这种单一的成长路径不利于干部队伍增强素质和活力。四是互补的性格和气质结构。每个班子中的每个人员的气质、性格差别对整个班子功能来说都有很大的影响。在班子配备中如果完全是同一类型的人在一起也未必能协调好。要注意把不同气质和性格的人合理搭配，既要有刘备、诸葛亮，也要有关羽、张飞，使之刚柔相济，急缓相成。五是合理的内外结构。一个地方和部门的领导班子成员如果都是外地的和外部门的，势必打击本地和本部门干部的积极性。往往有这样的现象，如果一个部门领导班子成员都从外面派进来，多年没有从本部门内部提拔，这个部门的中层干部不仅会老化，而且普遍感到没有奔头，工作也就应付了事，整个部门死水一潭，没有生气。建议今后在配备班子时，一个地方和部门的领导班子中，本地和本部门的成员应占１／３左右的比例（当然是在素质符合要求的前提下），有利于激活本地和本部门干部。同时，应改善性别结构和知识结构。
    活力出自流动。流水不腐，户枢不蠹。树挪死，人挪活。心理学研究表明，一个人如果在一个岗位上连续工作超过三年，就容易产生惰性，形成思维定势，难以创新。如果及时调换岗位，就会获得新奇感，焕发出新的活力。增强领导班子和干部队伍活力，交流和轮岗是比较有效而且操作成本较低的一项措施。一是地区之间交流。如富裕地区与贫困地区、沿海与山区、东部与西部之间可结合培养选拔优秀年轻干部，进行干部任职交流或挂职。二是上下之间交流。上级部门与地方之间干部任职交流或挂职。三是党委、人大、政府、政协部门之间的岗位轮换。包括党委咨询研究部门与政府综合经济部门之间，组织部门与人事部门之间，宣传部门与文化、教育、卫生部门之间，一般部门与要害部门之间的轮岗。四是党政部门与国有企业之间的交流。党政领导干部与国有企业领导人员之间应开通一条渠道，国企领导人员可以到党委、政府及党政部门任职，党政领导干部也可以到国企任职。通过多层次多形式的交流，党政领导干部队伍必将增添活力。五是部门内部干部轮岗。应建立干部定期轮岗制度，作出硬性规定，每个部门内部干部原则上每隔三年轮岗一次，特殊岗位每隔五年则必须轮岗。这方面日本公务员制度规定，每年有三分之一的官员在“人事异动”状态中，如果一个人总没动，就“没有希望”了。典型的情况是，一个大学毕业生２２岁进入中央官厅、５６岁做到事务次长（副部长）的人，３４年间，他的职务会变动１９次。
活力需要聚合。常言道：人心齐，泰山移。增强领导班子和干部队伍的活力，必须形成合力，增强凝聚力。一是必须选准配强“班长”。“班长”即一把手，在班子中起着举足轻重的作用，一只绵羊率领的群狮肯定打不过一头雄狮率领的群羊。一把手除了要有较高的政治、业务素质以外，还应当长于协调各种人际关系、有吸引力、权威力、外交能力的高手。他可能在业务、智能方面存在着某些不足，但在用人艺术、协调能力方面则应是行家里手。特别是应该具有“善将将”的帅才素质。在选好“班长”后，可适当地采取一些“他组织”与“自组织”形式相结合的方法，即在组织委派的同时允许“班长”或班子内部成员在一定范围内有选择地组合，这样班子的矛盾、距离可能会小一些。二是必须健全制度。没有规矩不成方圆。应按照民主集中制原则尤其是江泽民同志提出的“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针，健全并不断完善领导班子议事规则、决策程序、职位规范、分工负责与责任追究、沟通谈心等制度，并有一套确保落实的监督机制。三是必须营造宽松的环境。可借鉴“三讲”集中教育中开展批评与自我批评的做法，采取“自己找、群众提、上级点、互相帮”的形式，班子成员之间开展积极健康的思想斗争，加强思想沟通，以化解矛盾、消除误会，增进团结。四是必须形成“集智聚力”的效应。对于干部队伍建设来说，增强活力很重要的一点是增强凝聚力，就是要让广大干部对一个地方的发展充满信心和希望并积极参与，献计献策。这就需要抓住干部的“兴奋点”，善于进行“目标造势”、“用人造势”、“制度造势”和“形象造势”。特别是“目标造势”和“制度造势”，前者即一个地方的领导者应该在整体设计和准确定位的基础上为本地勾勒美好远景，以远景引导众人努力的方向。并着力使干部的梦想与希望活化起来，促使他们看到未来充满令人振奋的可能性。而人们对远景的信心与热忱，正是引燃灵感的火花，产生活力源泉；后者即重视制度建设，尤其是符合国际惯例、符合市场经济规律、鼓励竞争、鼓励创新等方面的制度创设，营造良好的制度环境，创造出制度优势，优秀人才就会乘势而来，干部就会循势而动。
    活力还得精干。要抓住这次市县乡机构改革的有利时机，加强机关编制和领导职数管理。一是按照统一、精干、效能的原则，安排机关编制，尽可能地减少不必要的人员，把编制管理纳入法制化轨道，消除随意性。特别要大幅度减少乡镇领导职数，由现在的每个乡镇平均有科级干部１４个（含非领导职务）左右，减少为７至９个。二是严格领导职数管理。严格按照机构改革后核定的领导职数配备领导干部，防止超职数配备。组织部门要严格检查监督，发现超职数配备的，严肃查处，取消违规作出的决定。三是制定详细的职位分类及相应的职位说明。国外公务员职位规定得很详细，有的职位说明书就是厚厚的一本书。规范的职位便于分清职责，按职责办事，提高工作效率，也便于对人员进行考核。四是改进干部管理体制。应科学地划分干部管理的层次，确定合理的干部权限，防止管理的分散、随意和低效。干部管理权应集中于各级党委及其组织部门，其他部门只能按规定的干部管理权限行使干部管理权，消除多头管理、越级管理、条块矛盾等现象。

课题指导：庄奕贤
课题负责：陈木星
课题成员：郭亚兴　蔡建明　池明流
执　　笔：郭亚兴