创新移民模式 实现和谐发展

                     ——常德市皂市水库移民安置的成功实践

                     中共常德市委办公室  常德市移民开发局

    常德市皂市水库是国家十五重点工程，水库移民工作自2004年启动以来，各级移民部门认真践行科学发展观，不断解放思想，创新移民安置模式，初步实现了 “移得出，稳得住，逐步能致富”的目标， 4年来,共完成移民投资13.26亿元,搬迁安置农村移民3.82万人，占移民安置总人数的95%。整个安置过程，做到了“移民搬迁顺心、安置满意”，到目前为止，没有出现一起大的移民群体性事件，没有发生一起违纪违规案件，没有一例移民政策落实不到位的情况，据省市移民部门联合问卷调查显示：移民对政策落实、土地调整、保障服务、补偿资金发放等方面的满意率均达99%以上。如今，曾被称为“穷疙瘩”的库区移民，生活发生了显著变化，过上了幸福和谐的生活：人均住房面积由搬迁前的41平方米增加到了55平方米，房屋由76%的土木结构变为98%的砖混结构，人均耕园地由搬迁前的1.04亩增加到了1.49亩，年人均收入比搬迁前增加了750元。
                          顺应民意  创新安置模式
　　移民能否移得出，安置是关键，移民能否稳得住，安置是基础。皂市水库移民工作启动后，常德市把解放思想作为万事之先，不断破除思想禁锢，把安置作为整个移民工作的切入点和突破口。一是改后靠安置为外迁安置。皂市水库移民之初，因故土情结，90%的移民要求在库区淹没线上进行后靠安置，如果一定要外迁安置也只在县内安置，但后靠安置，因土地容量不足、质量较差，移民缺少发展空间，极易导致不稳定。针对这一情况，常德市在充分调研的基础上，耐心做移民的思想工作，并积极向设计单位、业主和上级有关部门争取，最终在省移民局的牵头协调下，改后靠安置为主为外迁安置为主，把皂市移民安置在澧县、临澧县、鼎城区和石门县等4个以丘陵、平原地形为主，土地容量充足，经济比较发达的区县。目前，已安置的移民中外迁安置占95%,其中，外迁到石门县以外的占58%。二是“以土为本、以农为主”安置。农业是农民的基本产业形式，土地是农民的根本。常德市提出皂市水库移民安置以农业生产形式为主，移民安置后人均耕地面积不得低于1.5亩，其中水田1.1亩以上，在经济发达的城郊人平耕地也不得少于0.8亩。这样就保证每个移民安置后都拥有了最基础的生产资料，生活有了基本保障，全市以农业生产形式安置的移民达到了92%。三是“大分散、小集中”安置。由于各安置区土地容量有限且分布不均，常德市把移民分散安置在多个区县的多个区域，每个区域规模从一个村到连片多个村，安置移民人数从几十人到几百人。这样既有效解决了大范围集中安置导致土地容量不足、基础设施投入过大和大量聚居后易引发不稳定事件的问题，又让安置后的移民有归属感，能迅速融入新的生产生活。四是“投亲靠友”安置，让移民自主选择安置地。安置地是移民今后的家园，发展的根基，在移民安置地选择上，常德市顺应移民意愿，在有足够土地等安置容量的前提下，鼓励移民“投亲靠友”，自主选择安置地点，并依托资源环境容量和承载力，提出了“三优、三不”的生态安置原则：在水源充足、耕地宽余、交通方便的地方优先安置移民，对耕地坡度在25度以上、防汛重点区域、以前是血吸虫疫区的地方不得安置移民。实践证明，“投亲靠友，自主选择”安置更适合移民实际，更有利于移民稳定，目前，整个皂市水库移民安置投亲靠友比例占到70%以上，全部按规划标准落实了田土。五是 “买房安置”。“买房安置”是常德市根据移民新建房屋成本高，资金困难，而安置地农村闲置空房较多的实际，创造性地提出来的安置方式，这样既降低了安置成本，节约了资源，又减少了安置难度，实现了库区移民和安置区群众“双满意”，现在，皂市移民“买房安置”比例多达40%以上，最突出的澧县达到70%。
                       致力民富   探索发展模式 
　　“民富则安，民穷则乱”，帮助移民发家致富是移民工作的最终目标。常德市在实施皂市水库移民搬迁安置的同时，与时俱进，探索发展模式，实施“四个结合”，发展移民经济。一是结合新农村建设，抓基础设施投入。先后投入移民资金7400万元，整合其他部门新农村建设资金6000多万元，为移民安置区改造水利设施，整修硬化村组公路，发展沼气池等，目前，全市安置区已累计硬化渠道185公里、整修干渠483公里、新建整修骨干塘413处，硬化公路548公里，整修乡村两级公路824公里，新建和整修桥梁87座。目前，各移民安置村组基本上实现了“路通组、车入户”。二是结合优势产业，抓产业经济。皂市水库移民大多数有种植柑桔的技术优势，各安置区县以此为切入点，通过出台优惠政策，培植示范大户，在技术、资金方面给予扶持等措施，使柑桔产业成为了移民发家致富的重要支撑。如临澧县杨板乡仙女村，130多个移民联合当地村民新建了1100亩优质桔园，5年后预计年创收在200万元以上。澧县盐井镇金合村和中武乡兰田村的精品柑桔园面积达到800亩，可使 100余个移民受益。目前，全市10亩以上的柑桔移民大户近千户。三是结合移民需求，抓技能培训。按照“培训移民、提高移民、富裕移民”的要求，把皂市水库移民就业培训纳入了全市农民培训阳光工程，坚持短期培训与长期培训结合，外出务工培训与就业安置培训相结合，多渠道、多形式开展移民实用技术和就业职能培训，为移民致富创业搭建了良好的平台，到2008年10月底，全市有13000多名移民先后通过培训走上外去打工之路，人均年收入达16000元以上。四是结合乡镇企业需求，抓劳务经济。皂市移民安置区乡镇企业多，水泥、石膏、纺织、化工、烟花等行业比较繁荣，对劳动力的需求量也比较大，针对之一机遇，通过劳务输出，增加移民收入，如临澧县新安、合口、官亭、九里等4乡镇有1500多移民就近到鞭炮厂、石膏矿、水泥厂等企业就业，月收入均在1000元以上。
                          体恤民情  完善服务模式
　　移民搬迁至安置地后，因行政区划、生活环境、生产方式等方面的变化，出现不少现实问题，对此，常德市对皂市移民采取了一些特殊政策措施，以保障移民的权益。一是为移民购买了搬迁路途意外伤害险和财产货物运输险，并适当延长保险时间，增加保费。二是对移民搬迁实施亲情“八包”。即：①包落实好移民户的借宿房和搭建临时住棚的地址；②包落实好移民户堆放材料的地点；③包落实好卸车人员；④包落实好移民迁入时三餐饭的开餐户主；⑤包落实好移民迁入后五天小菜供应的农户；⑥包落实好移民迁入时的茶水供应户；⑦包落实好移民建房的建材联系人；⑧包落实好移民迁入后的20个生活用煤。三是向业主、设计部门积极争取，在实施规划报告中计列了贫困户建房补助费，使1800户人均住房面积不足15平方米的特困移民居有其所。四是优先保障移民的政治权益。明确规定安置村（居委会）接收移民达到50人以上的，要在移民中推荐候选人参加村级领导班子竞选，以充分发挥移民的参政议政作用，使移民在安置地能较好地表达想法、诉求和心愿，目前，全市共有130多名移民在安置后担任了村干部和人大代表，150多名符合条件的原移民村干部纳入了全市村干部生活补贴范围。五是及时解决移民的急难问题。对移民安置过程中出现的户口迁移、建房办证、子女就学、机动车辆过户、过路过桥费减免、营业执照变更、移民五保户安置、公职人员对等安排等诸多问题，实行部门联席会议制度，专题研究解决，同时，在安置皂市水库移民较为集中的乡村，实行聘请移民信息联络员制度和移民干部定期回访制度，及时了解移民群众的利益诉求，化被动为主动，变上访为下访，近几年来，市、县两级移民部门共接待和处理移民来信来访2000多人次，信访办结率达100%，移民满意率在95%以上，有效地促进了移民与移民、移民与村民的邻里和谐，维护了安置区的社会稳定。
                           维护民权  规范管理模式 
　　资金管理和移民专业项目建设是社会各界和移民群众关注的焦点，如何用好移民资金，管好专业项目，常德市的做法是八个字“公正公开、阳光作业”，把一切交给移民群众，着眼于还权于民。一是制定和完善相关的移民政策。在调查研究的基础上，结合库区的实际，常德市政府以（常政办发[2004]14号）文件的形式，出台了《皂市水库移民安置优惠政策规定》、《皂市水库移民资金管理办法》等5个政策性文件，并编印成册，印发到每个移民户和移民干部，既保证了移民的知情权、参与权和监督权，又使得各项移民事务都按有关政策法规来组织、协调和管理，做到有规可依，有章可循。二是实行了“五个公开”。坚持实行了政策公开、标准公开、实物指标公开、人口界定公开和村组财务公开等“五个公开”制度，对每个移民户的搬迁实物量、人口确认，都经过了3次以上的张榜公布，公布一次，检查一次，再听取反映，再核查，再公布，直到移民认可。三是首创了“三个率先”。为确保移民资金专款专用，维护移民群众的利益，常德市在全省移民系统率先实行了移民资金县级报账、封闭运行和信息化管理等三大举措，即：①县级报账制。全市移民系统均明确县级移民机构为基本会计核算单位，对乡、村两级实施项目的原始发票均在县级报账，乡、镇只设报账员；②资金封闭运行制。对水库淹没费补偿到移民个人（或村集体）的部分，首先在村里张榜公布，再由县移民局委托专业银行发卡到户到人；对于到村生产安置费，严格按先发放移民《农村集体土地承包经营权证》，再召开村民代表大会制定分配方案，进行公示的基础上，经县移民局审核后，由银行直接打卡到原土地承包者和土地调整所涉及到的原村民；③信息化管理制。建成了全市移民工作信息化管理系统，移民只要轻点鼠标，随时可以查看到村、到组、到户的实物指标、补偿标准、资金发放、搬迁动向、移民政策等情况。在移民资金使用上不开口子、不划条子，专款专用，对超概算的资金严格实行业主、监理和市移民局“三堂”会审制度。4年来，由市移民开发局牵头，组织监察局、财政局、审计局和重点办联合开展了两次皂市移民资金大检查，也先后经过了国家审计署、财政部等多家部门的多次检查和审计，均没有发现大的违纪违规现象。四是严格按程序实施项目。对皂市水库移民项目的招投标和建设，坚持执行项目法人制、工程招投标制、监理制，严格按程序审批项目，按年度计划执行实施项目，确保了公开、公平、公正和诚实信用原则的落实。
　　皂市水库移民安置模式是生动体现科学发展观要求的移民安置模式，被各级领导和同行业称为常德“皂市模式”。它所蕴涵的一系列成功经验和做法，对在建水库移民搬迁安置具有重要启示。
　　1、要解放思想，实事求是，走适合自己实际的安置之路。“皂市模式”的实践证明，走适合实际的科学安置之路，才能使安置区经济发展，社会和谐，移民幸福。但是，这又是一条新路，没有现成的答案，必须要在实践中探索、学习、创新。皂市移民安置之所以比较成功，关键的一条，就在于坚持解放思想，实事求是，创造出了“买房安置”、“大分散、小集中”及“三个率先”等多项适合自己实际的安置之路。
    2、要统筹兼顾，整体联动，形成齐抓共管的强大合力。移民安置是一个系统的、复杂的社会工程，面临的问题多、矛盾大，并且许多事情涉及到的不是一个部门，一个层面，因此，必须整体联动，形成良好的工作机制。皂市移民安置模式的一个突出特点，就是较好地做到了统筹兼顾，实行了省与市，市与县，市与业主“双包干”的工作目标管理责任制，形成了省、市、县、乡一级抓一级，层层抓落实，移民部门、业主、设计和监理整体联动，齐抓共管的工作新格局，形成了全社会关心、支持、参与移民安置，为移民办实事、做好事、解难事的浓厚氛围。
    3、要立足长远，务求实效，把移民发展作为安置的最终目标。移民安居乐业是移民工作的最终目标，解决这一难题，皂市移民安置模式的做法给我们以启发，他们以安置地的主导产业为基础，结合移民自身的特点，大力进行技能培训、培育优势产业，鼓励移民领办企业，从而较快地使移民脱贫致富，为库区经济又好又快发展奠定了坚实的基础。中共常德市委办公室  常德市移民开发局