对常德市乡镇机关改造有关情况的调查

                              徐联凤  李凯

　　乡镇机关是最基层的政府机关，是党的神经末梢，直接面对广大农民群众，是党的农村政策的贯彻和执行者。尤其在新的历史时期，要切实加强和推进新农村建设，必须充分发挥乡镇党委、政府在农村基层的核心战斗力作用。由于历史和现实的原因，我市乡镇政府机关办公和生活用房不容乐观。据统计，常德市共有207个乡镇、13个办事处和1个开发区。截至2007年底，全市乡镇政府机关在职人数13415人,其中：政府机关5876人,站所7539人。乡镇政府机关办公及生活用房面积529453平方米，人均39平方米。乡镇办公及生活用房大多始建于上世纪七、八十年代，税收体制改革以后，尤其农业税全面取消以后，大部分乡镇本级财源基本枯竭，乡镇机关建设也随之停止，甚至连起码的维护、维修工作也难以保证，由于年久失修，目前多数乡镇的房屋不同程度的出现了墙体开裂、屋面毁损渗漏和地基塌陷等现象，部分乡镇的房屋被房管部门鉴定为D级以上危房，难以适应新时期信息化办公和新农村建设的需要，更存在一定的安全事故隐患。
　　常德市委、市政府对乡镇机关改造工作高度重视。为进一步落实科学发展观，统筹城乡发展，稳定基层队伍，提升基层活力，促进农村社会、经济、文化等各项事业向全面发展，积极推进乡镇机关改造工作，通过近几年的工作，取得了卓有成效的成绩，并积累了一定工作经验。今年，根据职责需要，本着深入基层、掌握一手资料，为领导决策当好参谋的理念，我们对全市乡镇政府机关办公及生活用房情况进行了全面的调查了解，现将调查情况汇报如下：
　　一、近年来全市在乡镇机关改造方面所做的工作
　　近年来，由市财政局牵头，市、县各级各有关部门积极配合，对乡镇机关改造工作在政策上、财力上给予积极支持，做了大量工作，体现在以下几个方面：
　　（一）科学规划，强化领导，分步实施乡镇机关改造计划。
　　2004年，市政府开始制定并实施乡镇机关改造计划，2007年，进一步完善计划，要求通过五、六年时间，在不增加乡镇新的负债、不加重农民负担、保证工程质量的前提下，有计划、有步骤的对乡镇政府机关进行维修改造。为加强组织领导，市政府要求各县市区明确常务副县市区长为第一责任人，把乡镇机关改造作为当年工作的重点，并成立了由财政、监察、建设、规划、国土资源、审计、税务等部门组成的协调领导小组，要求这些部门按照“手续从简、税费从减”的原则，积极配合和支持乡镇机关建设。
　　（二）三级联动，加大投入，确保乡镇机关改造稳步实施
　　尽管市、县两级财政支出压力较大，财力有限，为确保乡镇机关改造计划能得到稳步实施，市县想办法挤出部分资金用于乡镇政府机关建设。市财政局做为乡镇机关改造工作的牵头单位，积极落实市委、市政府工作要求，局领导亲自带队，到乡镇一线开展调研，党组多次召开相关会议，研究落实资金，并责成行政政法科具体负责项目的执行、管理和监督。2004-2006年市本级安排资金253万元，县级安排资金968万元，乡镇自筹资金3039万元用于乡镇政府机关建设。尤其是从2007年开始，市财政每年安排500万元，县级财政每年配套500万元以上。
　　（三）明确要求，严格监督，因地制宜推进乡镇机关改造。
　　一是明确补助范围。为把有限的资金真正用在乡镇机关建设上，市财政局制定了资金管理办法,明确该项资金只能用于乡镇政府机关行政办公用房、辅助用房、生活服务用房等设施的维修改造以及办公设施的添置，不得偿还债务或挪作他用。对房屋一般只进行维修改造,只有经县级以上房屋鉴定部门认定为D级以上的危房,才允许拆除重建。在选择项目乡镇时，市财政按照“整体规划、立足长远、量力而行、分步实施”的原则，优先安排了办公条件相对较差、自身财力较弱、符合乡镇机构改革条件和新农村建设示范片所在地的乡镇进行改造，对今后可能撤并的乡镇暂没考虑。
　　二是严格资金监管。为调动县、乡积极性，全市建立了以县级财政投入为主体、市级财政给予补助、乡镇自筹为补充的资金筹措机制。在项目乡镇编制规划时，要求各乡镇要与小城镇建设、乡镇站所建设一并考虑，同时严格控制投资规模，严禁举债和加重农民负担。为确保项目开工前县、乡资金足额到位，对乡镇机关建设资金我们实行了专户管理和县级报账制，市县预算内安排的资金，不得下拨到乡镇，必须在工程验收合格后，由乡镇凭据到县财政报帐。
     三是强化项目调查。为确保乡镇机关改造得以平稳有序的推进，由市财政牵头，对申请列入乡镇机关改造计划的乡镇，采取事前调查的方式，深入乡镇，进行现场调查了解，获取一手资料，确保改造项目用在最需要改造的乡镇；对已列入乡镇机关改造计划的乡镇，采取事中督查的方式，检查机关改造的形象进度、工程质量，督导县市区配套资金安排落实情况，确保不出现不合格工程和半拉子工程。
　　二、乡镇政府机关建设存在的问题
　　一是资金投入严重不足。从调查的情况来看：全市乡镇机关办公及生活用房大多始建于上世纪七、八十年代，部分甚至建于五、六十年代，经过几十年的风吹雨打，大多破旧、损毁严重，有近60%的房屋需要维修改造，近10%的房屋需要拆除重建。近年来，虽然有部分乡镇通过自筹和向上争取资金，进行了一些简单的维修改造，但总体上仍然无法改变全市乡镇机关破败、落后的现状。尤其近几年县、乡财政日趋困难，国家又投入不足，维修改造任务形成的资金缺口，让乡镇无力承担。有些乡镇虽然完全符合机关改造的标准，却由于本级财政无法解决配套资金问题，不得不放弃机关改造的要求，导致乡镇办公和生活条件日趋恶化。
　　二是县级配套参差不齐。全市总体上都严格按照每个乡镇20万元的要求落实了配套资金，有的县市区甚至超过20万元，但仍有部分县市区由于地方财力不够，配套资金没有及时、足额落实到位。
　　三是部分地方资金缺口可能形成隐性负债。根据市委市政府要求，乡镇机关改造不得形成负债。但部分乡镇，由于物价上涨等多方面原因，配套资金不能落实到位，将资金缺口留给建设方，形成隐性负债，留下不稳定因素。
　　四是站所建设各自为政，造成资源浪费。近年来，乡镇站所建设项目较多，如派出所、司法所、计育办、文化站等，但各站所大多由其上级主管部门安排下达，形成各自为政的建设局面。一方面，这些站所建设项目的建筑设计、项目安排各有千秋，乡镇无法统一规划、统一建造；另一方面，有些站所建设，设计要求过高，脱离当地办公环境和站所人员实际，盲目求大、求新，不但所形成的资金缺口由乡镇承担，而且造成了资产闲置、资源浪费。
　　三、对乡镇机关改造的几点建议
　　一是继续加大投入力度，建立长效机制。
　　1、继续实行市级专项补助机制，市财政每年拨款500万元以上，安排25个乡镇机关改造项目；
　　2、充分利用省厅今年准备加强乡镇机关建设的契机，积极向上汇报，争取上级最大的资金投入；
　　3、实行县级配套机制，县财政要严格按每个乡镇至少20万元的标准落实配套资金，每年配套500万元以上。力争通过5至6年的努力，使乡镇现有办公和生活条件有较大改观。
　　二是整合资金渠道，整体布局，统筹建设资源。中央、省、市、县四级财政要将分割到部门的资金进行整合，优先集中投放到那些把小城镇建设与乡镇站所建设一并考虑的乡镇；要与农村综合配套改革相结合，对改革彻底的要给予资金倾斜；而对于今后可能撤并的乡镇，原则上不安排。同时市县两级要统一协调机关改造和站所建设项目，做到因地制宜、整体规划、综合安排。尤其对一些同时有几个建设项目的乡镇，应协调好几个主管部门，尽量统一建造设计，统一资金管理和拨付进度，统一施工管理。建立联动机制，不搞重复建设，使有限的财政资金发挥最大使用效果。对只有单项建设任务的乡镇，也应根据实际，提前做好规划。
　　三是精简手续，减免费用。有关部门要按照“手续从简、税费从减”的原则，支持乡镇政府机关建设。建设、规划、国土资源要简化报建手续、降低报建规费，税务部门应给予相应税费优惠。
　　四、进一步加强资金管理。为加强建设资金管理，确保项目资金安全，乡镇机关改造专项资金必须专款专用，严格执行县级报帐制。