引导公众参与规划管理的思考

                                  张可贵

    保障公众在公共事务中的参与权、监督权，是加快民主进程的必然趋势。城乡规划管理作为政府实施行政调控的重要手段之一，公众参与理念的形成及制度建设显得至关重要。如何在城乡规划工作中引导公众参与，建立政府管理与公众互动的民主机制，笔者进行了一些粗浅探讨。
    一、公众参与规划管理的必要性
    所谓公众参与，是指群众参与公共政策的权利。城乡规划是涉及城乡经济、社会、环境及空间发展等多方面的一项公共政策，需要广大公众给予关注，需要让公众与规划设计者、管理者就共同关心的问题达成共识。一方面，规划与民众利益息息相关，应当引导公众参与。比如，在城市房屋拆迁上，《物权法》明确了公众利益优先的原则，强调城市规划的民主化、不动产拆迁价格的市场化，给城市拆迁带来了较大难度，而确定建筑物是否列入拆迁范围是由规划许可决定的，规划部门应把公众吸引到规划决策上来，让公众参与、监督城市拆迁。在阳光权维护上，《物权法》规定：“建造建筑物不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”，为公民维护阳光权提供了法律依据，这就要求在规划审批中必须尊重居民居住权利，谋求项目建设单位与相关居民意见的一致。在住改非问题上，住宅改变使用性质不仅涉及相邻居民之间的关系，而且涉及到政府职能部门间的联动，易引发各种矛盾，应通过必要形式公开，对未获得批准的不予规划许可。在市政基础设施和公共服务设施建设上，应广泛征求群众的意见和建议，积极引导公众参与。只有问计于民，规划建设才能得到城乡居民的认可和拥护。另一方面，《城乡规划法》赋予公众参与权，必须引导公众参与。《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，提出了规划公开的原则规定，明确了公众表达意见的途径，并对违反公众参与原则的行为进行处罚，要求将规划编制、审批和实施、修改等全过程公开并置于老百姓的监督之下。比如规定城乡规划报批前应当公告至少三十日，并采取讨论会、听证会等方式征求专家和公众的意见；依法变更出让规划用地条件的，应当公示；修改控规的，要征求地段内利害关系人的意见，等等，这些规定保障了公众对于城乡规划的知情权和参与权。政府及规划部门应站在依法行政、维护公众利益的高度，积极引导公众参与，让规划真正成为“阳光规划”、“满意规划”。
    二、 当前公众参与存在的问题
    近几年来，通过大力推行“阳光规划”、“满意规划”创建活动，规划管理工作得到了社会各界特别是社会公众的积极参与，但由于公众参与还处于起步阶段，尚没有形成完善、有效的制度，公众参与的作用发挥不够。主要表现在：一是公众参与带有明确的被动性和片面性。在规划编制阶段，公众参与的主体主要是设计机构和有关专家，公众参与往往是通过调查走访及论证会、听证会等形式完成，带有规划设计者的主观愿望，缺乏广泛的群众基础。在规划审批阶段，公众参与的主体仍局限于专家，主要是在审批前的评审阶段进行专家咨询，而专家主要由规划部门聘请，带有一定程度的主观性和片面性。在规划实施阶段，主要体现在当某个建设项目对公众利益造成侵害时，公众会借助新闻媒介或通过行政复议、行政诉讼的方式进行投诉，公众参与带有一定的被动性。二是公众参与的深度和广度不够。目前我市规划公众参与仍是形式上的参与，不论市民、利益集团还是专家，都没有最终决策权，外界干扰规划的因素还不同程度地存在，公众参与的深度不够、效果不理想。同时，规划编制阶段采取问卷、调查表的形式收集公众意见的较多，真正大范围征求意见的少，有建设性的意见更有限，公众很难参与到城市规划建设的方方面面，没有实现全方位的参与。三是公众参与的机制不够健全。纵观发达国家的公众参与，无不是通过立法把公众参与制度固定下来，作为法定程序开展，并由强有力的仲裁机构和干练的组织部门作保障，而当前在组织公众参与方面尚有一定的主观性、随意性甚至是盲目性。今年施行的《城乡规划法》虽然赋予公众在规划管理全过程的参与权，但还需要一套完善的体制和机制作保障。
    三、 完善公众参与制度的思考
    公众参与规划管理，是维护公众利益、促进社会公平的需要，也是建设美好家园、促进社会和谐的需要。政府及规划部门应根据《城乡规划法》公众参与原则和要求，大胆探索并完善相关制度。重点应建立健全以下制度：
    ——规划宣传普及制度。应通过大众媒体、电子网络或聘请有一定规划知识的居民为规划监督员，经常向公民通报规划编制、审批、管理的内容、范围、技术指标要求等，给公民提供了解城乡规划的平台和机会，让他们关注规划、遵守规划、维护规划。当前，应把学习宣传《城乡规划法》作为重点，把广大群众的思想和行动统一到贯彻落实《城乡规划法》上来，努力营造开展规划管理工作的良好氛围。
     ——规划事项公示制度。城乡规划从组织编制、审批、实施管理、监督和检查各个阶段都要征求公众意见、激励公众参与、接受公众监督，对所有的规划项目都要实行规划批前公示和规划批后公示，包括对不同阶段编制完成或调整完善后的各项规划、大型基础设施工程或重点工程项目规划选址方案, 公园、绿地、道路、广场规划方案，重要地段的详细规划方案，城乡居民关心的建设工程项目规划设计方案及建设项目基本情况, 城市房屋拆迁方案及违反城乡规划的违法建设项目等，都要适时公开。公开的方式可选取展览公示、媒体公示、网络公示、公示牌公示等方式进行。
    ——规划许可听证制度。规划实施过程中的公众参与，涉及到具体的项目落实，往往牵扯到相邻关系人的切身利益，在这一阶段，应完善规划许可前的听证制度，设置听证会代表制，采取具有一定规划知识的专业人士或社会人士担任听证会代表，直接参与、监督听证会，就听证许可事项的必要性、可行性提出建议，听证会代表的意见直接作为是否作出许可的重要参考。当然，也可采用多样的听证形式，由公众口头发表意见或向行政机关提供书面意见、资料，行政机关根据听证情况制作详细笔录，必要时以沟通协调形式充分听取公众意见。
    ——组织机构保障制度。要根据《城乡规划法》确定的公众参与原则和要求，建立并完善保障公众参与的组织机构，各级党政组织应加强领导，各级人大应加强执法、监督和检查，还应动员社会各界或聘请义务监督员加强监督，确保公众最大限度地参与到规划管理工作中来，促进依法、科学、民主决策，更好地发挥规划的调控和引导作用，协调好政府、市场与公众三者之间的利益，推动城乡规划建设合理、有序、健康发展。