新形势下乡村走出困境的有效途径

                                 马 友 余

    近年来，随着国家免征农业税等一系列支农惠农政策的相继出台和实施，不仅给广大农民带来了看得见、摸得着的实惠，而且使乡镇政府职能和基层干部的工作内容及评价标准发生了深刻变化。但乡村组织的生存和发展环境并未因此得到根本改观，乡村运转难的问题仍不同程度地存在，这其中既有历史原因，也有现实原因；既有主观原因，也有客观原因；既有体制原因，也有政策原因。解决这一难题，是一项庞大的系统工程，决非一朝一夕，也非一级组织所能，需要从中央到地方的各级党委、政府积极准备，科学应对，妥善操作，标本兼治。
    一、发展集体经济，拓宽乡村财源。发展经济，培植财源是解决目前乡村财政困难的根本之策。一是要加快土地流转机制的改革步伐，走适度规模经营之路，大力发展高效创税农业。二是要按照市场经济的要求和名（名牌产品）、优（产品质量优）、特（具有特色）、高（技术水平高、附加值高）的原则，调整优化农村经济结构，形成产、加、销有机结合和相互促进的联动机制，提高农业综合效益。特别要积极组织、参与、引导各类新型经济组织的发展，通过协会等方式，既带领农民共同致富，又增强集体办事的经济实力。三是要大力推进城镇化进程，通过搞旺“人气”，营造“商气”，培育“市气”，来壮大“财气”。同时，要加大招商引资力度，大力发展个体私营企业和第三产业，通过税收的增加、土地的增值带动财政的增长。四是要大力开发利用现有资源。对集体所拥有的水面、荒坡、荒山、荒地以及其他集体资产等采取招商引资、合作入股、拍卖、租赁经营等多种形式进行综合开发利用，不断增强集体经济实力。
    二、精简机构人员，转变政府职能。一是要按照规定，坚决冻结乡镇行政事业单位编制，坚决清退雇请的临时人员，不允许乡镇随意新增人员。二是对乡镇政府机关实行“消肿瘦身”。切实巩固乡镇党委、政府换届成果，积极推进新一轮农村综合配套改革，努力转变政府职能，除农村中小学、卫生院、财政所外，其余直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务组织，让“七站八所”退出历史舞台。公益事业服务经费由政府提供，面向社会具有公益事业服务资质的人员和组织公开招标，服务质量由农户签单认可和政府审核，形成政府“花钱买服务，养事不养人”的新机制。同时，在村级组织改革方面，要积极创造条件，适时推行并村工作，精简村级机构和人员，降低行政成本，减轻群众负担。
    三、建立健全制度，加强财务管理。重点建立健全村级财务管理七项制度：
    一是工程项目建设、资产承包租赁公开制度。凡涉及工程项目建设、集体资产的发包、租赁及出让必须经村、支两委讨论，重大项目必要时由村民代表会议或村民大会讨论表决方可实施，且均应采取公开招投标方式向村民公开，从制度上杜绝个别人说了算的现象。
    二是外来资金管理制度。实践中，经常有村民反映土地征用补偿款、社会捐助款物、上级部门拨款等外来资金收不入帐现象。为堵塞漏洞，对外来资金可统一先由乡镇接收，再拨付村级使用。
    三是审计监督制度。在实行村帐乡管的基础上，由乡镇农经站对村级财务实行轮流审计，争取村干部届期内轮审一次，发现问题及时解决。
    四是预决算管理制度。年初村委会根据工作需要，并结合上年决算情况，提出预算初步方案，经村民代表大会通过后，报乡镇经管站审核，经管站总会计再根据审核后的预决算方案进行严格的费用定项限额，超预算支出坚决不予入帐。
    五是“一支笔”审批制度。村级财务开支实行村支部书记“一支笔”审批、会计把关和其他村干部监督的制度，正常的费用开支实行预算和定项限额管理的办法，预算限额内的开支由村支部书记“一支笔”审批，预算限额外的一般性开支要经村级领导班子集体研究决定，大额开支要经村民代表大会讨论通过。
    六是对乡镇领导的责任追究制度。实行村级财务管理乡镇负责制。对因村级财务管理混乱而引起干群关系紧张，矛盾激化，造成不良影响的，要追究乡镇党政“一把手”和分管领导的责任。同时，要切实加大对村干部违纪问题的查处力度。
    四、实行多措并举，化解乡村债务。一是要弄清家底。成立村民代表清产核资领导小组，对集体资产及债务进行全面盘点、分类、清理、核对，全面登记造册并公之于众，分清主次、轻重、缓急，确定具体偿还计划。二是要对乡、村债务实行“阳光管理”。在乡镇财政所设立专门的乡村债务台帐，实行阳光管理。特别要尽快建立对乡、村债务的监控方法，各级财政都应坚持先有预算、后有支出，严格按预算支出，硬化预算约束，严禁乡村组织继续增加债务，防范债务风险。二是想方设法收回债权。现在的问题主要是农民的尾欠如何收回的问题。暂缓征收并不等于免予征收。对此，要对农户的历年尾欠进行清理，进行登记造册并予以公布，对确有困难需要减免的农户以及乡村干部因垫付形成的债务，经村民代表大会讨论确认，防止弄虚作假，然后按国家有关政策和法律，逐步收回欠款。三是对于属兴办公益事业形成的债务，通过村民代表会议，在“一事一议”中筹资分期偿还；对于“两基”达标等形成的债务，应由国家转移支付予以偿还。四是对村级过去的高息借款，建议从借款之日起，严格按照央行规定的同期同档利率计算利息，对已支付的高额利息，其余部分全部收回或抵冲借款。五是鉴于村级机构作为基层的一级组织，担负着一定行政事业职责，为确保正常运转，建议拨付一定的工作经费和人员经费。
    五、改革财政体制，加大扶持力度。要从适度调整中央对地方的分税制财政体制入手，谋求乡镇财政解困的治本之策。一是总体规划，为乡镇财政解困营造政策环境。国家应从财政整体发展的战略高度，将乡镇财政的发展纳入国家财政的总体发展规划。在目前区域经济发展不平衡的情况下，中央应加大财政横向调节的能力，可按不同地区适当调整对增值税和所得税的分享比例。在税收返还基数上，应对老少边穷地区的县乡财政重新按现有的增值税收入规模和所得税的收入规模核定对基层财政的返还基数，同时中央相应调整对各省区的税收返还基数。二是合理划分乡镇财政的收入范围。应坚持事权与财权相统一，责权相结合的原则，明确划分乡镇财政收支范围，使乡镇政府管人、管事、管财相统一。乡镇财政收入范围应包括：乡镇范围内组织征收的增值税、所得税分享部分；地方工商各税（即营业税、房产税、城建税、车船使用税、城镇土地使用税、资源税、印花税）；契税；行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等划分为乡镇固定收入。三是区别确定乡镇财政体制。根据分灶吃饭、分类指导的原则，对不同类型的乡镇采取相应的财政政策，对收大于支的乡镇采用“划分税种，核定收支，递增包干上交”的体制，对支大于收的乡镇采取“划分税种，核定收支，补贴递减，限期平衡”的体制，维护其连续性、稳定性。对补贴乡镇采用提前预拨补贴款，限期实现自给的政策，切实从体制上解决乡镇自我积累、自我发展的问题。四是规范对乡镇的一般性转移支付。建议上级政府实施三个方面的举措：一是支付乡镇机构改革成本。由于乡镇缺乏财力补偿分流人员，上级政府应在科学测算的基础上，以专项转移支付的形式支付机构改革所带来的成本，为推动乡镇机构改革创造条件。二是根据乡镇财政的收入状况对乡镇政府债务进行重组。对乡镇所欠财政周转金及借款等债务区分情况，进行适当减免或延期，减轻乡镇财政短期债务压力，为乡镇财政解困创造必要的条件。三是对准公共产品的乡村基础教育支出，以转移支付的方式予以解决。