学习实践活动调研报告：关于农村耕地抛荒的若干思考

 

 

廖优深

 

耕地是粮食生产最重要的物质基础，是保障粮食安全的最重要前提。近年来，越来越突出的农村耕地抛荒给粮食生产安全敲响了警钟，也严重地影响到农业增产增收。针对这一问题，笔者采取实地查看、走访座谈等方式进行深入细致调研，并结合汤川乡实际，对耕地抛荒问题的成因及对策谈几点粗浅认识。

一、现状

近年来，由于受农业生产成本高、效益差，农村劳动力大量转移等诸多因素影响，耕地抛荒面积呈逐年上升趋势，已严重影响农业增产增收，也制约着农业农村经济的快速发展。据统计，当前汤川乡耕地抛荒面积4939亩，占耕地总面积的13.85%，其中：全年性耕地抛荒3521.2亩，季节性耕地抛荒1417.8亩，分占抛荒面积的71.2%和28.7%。抛荒耕地主要分布在以下几个方面：　

1、生产条件差的地方。交通、水利等耕作条件较差的地方，有的农户为保口粮，种一季荒一季，种一亩荒一大片，有的农户干脆不种，任其抛荒。如:山兜村、黄林村因浇灌和交通不便造成抛荒分别达到433.4亩和487.1亩，分别占全村耕地面积的22.26%和18.66%。

2、靠近交界的地方。距离交界较近的农民，思想活跃，观念更新快，择业机会多，劳动力流向高回报产业，耕地抛荒较严重。如:山岭村、溪坪村等分别与闽清、洋中等地交界，抛荒的耕地面积分别达到243亩、280亩，占各自村耕地总面积的15.73%、11.60%。

3、经济相对落后的地方。一些经济发展相对滞后村，农民为寻找出路，绝大多数青壮年劳动力外出务工、经商，有的甚至举家外出，丢下责任田不种，致使抛荒土地面积不断增加。如：珠峰村因经济基础薄弱，全村外出农民46户，占总户数的20.4%，抛荒403亩，占耕地总面积的24.6%。

4、耕地少的地方。耕地少的地方，剩余劳动力相对较多，为养家糊口，大量劳动力出外找出路，耕地流转难，许多农民只好两头顾，一方面在外面打工挣钱，一方面半耕半荒种田营生。如：珠建村人均耕地1.43亩，低于全乡人均耕地水平0.35亩，较少的耕地产出，致使全村半数以上的劳动力半农半工，造成428亩耕地季节性抛荒，占耕地总面积的25.51%。

5、劳动力外出多的地方。大量的青壮劳动力和家里主要劳动力外出，仅剩老、弱、病、残、幼留守，无能力耕种而抛荒。如：白际村总劳力306个，常年外出务工经商人员有182人，占全村劳力总数的59.48%，造成全村241亩土地抛荒，占耕地总面积的24%。

二、原因

农村中普遍出现的耕地抛荒现象，是经济社会发展过程中各种层次问题的综合反映，究其原因主要有以下几方面：

1、农业效益较低造成抛荒。首先，农业本身效益低，长期以来工农业产品存在价格剪刀差及产业利润率比差，而近年来农产品又出现了结构性、阶段性和低水平过剩，加剧了农业的市场风险，农产品价格相对偏低，严重挫伤了农民生产积极性。以水稻为例，2006年早稻收购价为77元/百斤，晚稻为80元/百斤；2007年早稻收购价为88元/百斤，晚稻为93元/百斤，增幅仅为14.29%和16.23%。2008年，早稻收购价为106元/百斤，晚稻为104元/百斤，增幅仅为20.45%和11.83%。其次，农业生产成本逐年上升，农民种田效益进一步降低，甚至出现投入多于产出。以2008年化肥价格为例：国产化肥涨幅一般在40%-60%，进口化肥涨幅更大，最大的涨幅达90%以上。如沙县产的过磷酸钙800元/吨，去年同期为500元/吨，同比增长60.00%;江苏产的复合肥(有效含量45%)3000元/吨，去年同期为2000元/吨，同比增长50.00%;俄罗斯产的复合肥4400元/吨，去年同期为2300元/吨，同比增长91.30%;加拿大生产的氯化钾3800元/吨，去年同期为2200元/吨，同比增长72.73%。据调查测算，以现有耕地资源，正常年景下，按常规的生产模式，每亩田每年扣除物质成本纯收入仅200多元，若计算劳动力成本，实际无利润，农业效益差，且劳动强度大，一亩田一年收入不及外出打工一个月收入。种田效益低，直接影响了农民生产积极性，这是土地抛荒最根本原因。

2、农村劳动力转移造成抛荒。随着农村青壮年劳动力大量转移到城市，不少农村已经变成“空心村”、“留守村”、“妇女村”、“老幼村”，这对农业生产产生的负面影响已经逐渐凸现出来。大量青壮年劳动力由农村转向城市、由一产转向二、三产业，土地基本都留给家中老人或妇女耕种。而从汤川乡的地理条件和当前农业生产条件来看，粮食生产的现代化程度还不高，种田仍然是一种劳动密集型的体力活，留守老人或妇女根本无力承受种田、种菜的劳动强度，再加上带孩子等事务占据了很大精力，他们就只好采取“双改单”、“种一季抛一季”的耕作方式。事实上，由于近年来外出务工收入已取代务农收入，成为农民家庭收入的主要来源，传统农民以种粮为“主业”正在演变为“副业”。

3、农业基础设施薄弱造成抛荒。农业是自然风险大的弱势产业，受自然制约程度大。相对薄弱的农业基础设施，不完善的社会化服务，增加了农业生产的自然风险程度，提高了生产成本，影响了农民种田的积极性。特别是耕作条件恶化、基础设施差、易涝易旱和“望天田”，投入多产出少，甚至有投入无产出，农民不愿耕种，造成耕地大面积成片抛荒。

4、农业生产方式落后造成抛荒。现在农业的基本要求是依靠现代农业科技、现代市场信息，实施农业机械化生产，实现农业产业化经营。传统单一的农业生产方式已不适应现代农业发展的需要，在市场上缺乏竞争力。农村边远山区受主客观等原因制约，农民很少有产业化、规模化经营的思想理念。加上大部群众既没有必备、必要的农业科技知识，也没有灵通的市场信息，所生产的农产品既没有高科技含量又达不到市场应有规模，也缺乏地域特色，导致农业生产效率低，农产品品质差，没有规模更没有质量，造成一些生产条件差的山垅田、望天田抛荒。

5、流转制度不健全造成抛荒。首先，当前的粮食生产是以家庭联产承包责任制为基础的一家一户的个体经营，这种分散的经营方式的优点是农民有了最大的生产自主权，其缺点是生产缺乏统一管理，生产要素不能形成合力，无法形成规模效益。同时，对于农民而言，对土地的依赖性虽然降低，但几千年来土地是命根子的观念依然浓厚，大部分农民情愿让自己名下的承包地季节性抛荒甚至全年抛荒，也不愿意交给别人经营，更不肯出让土地承包权。其次，部分农民对现有流转政策不了解，农村土地流转存在“不愿流转”和“不能流转”现象。进城农民认为自己在城镇一旦“失业”后还有回去耕作的资源，宁荒不转。留守农民因为耕地效益低，耕作难度大，又无适当产业支撑，导致农村耕地不能流转。再次，虽然相继制定了一些土地流转办法，但土地流转机制不够健全，缺乏灵活性，可操作性不强，多数地方土地流转处于自发、无序状态，加上乡村干部在土地承包管理工作中缺乏力度，存在畏难情绪，不愿作深入细致的思想工作，致使部分耕地抛荒。

三、对策                                

要从根本上解决土地抛荒，笔者认为必须针对农业和农村经济发展的新特点，以农村稳定、农业增效、农民增收为核心展开工作，多措并举综合治理，给农业、农村、农民注入新的活力，充分调动和保护农民的生产积极性。

1、高度重视，提高认识。要充分认识到珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，是关系整个国民经济发展和社会稳定的重大战略问题，在任何时候都必须切实予以重视。充分认识到随着人口数量的增加和城镇化进程的不断加快，增加粮食产量、稳定粮食自给率、确保粮食安全任务艰巨。充分认识解决耕地抛荒问题的重要性，增强紧迫感和责任感，把恢复抛荒耕地生产作为贯彻落实十七届三中全会、中央一号文件和各级农村工作会议精神，促进农村经济发展的一项重要工作来抓，为农业增产、农民增收、农村稳定奠定坚实的基础。要认真学习《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《基本农田保护条例》、《福建省基本农田保护条例》及《福建省农办、农业厅、国土资源厅、财政厅关于防止耕地抛荒的意见》等有关法律、法规以及农村税费改革的政策，统一思想，提高认识，切实重视土地抛荒问题。要认真研究、分析耕地抛荒的原因，积极探索解决耕地抛荒问题的途径和方法。要进一步加强宣传，提高农民利用耕地的意识和履行承包土地合同的自觉性。要研究提高耕地利用率的方法和措施，帮助农民合理耕种土地。同时，要依法保护农民的合法权益，积极引导农民以市场为导向，以科技为动力，调整优化结构，调动种地积极性。

2、积极引导，促进流转。在坚持农村家庭承包经营制度和稳定土地承包关系的基础上，遵循依法、自愿、有偿的原则，鼓励和引导农户依法流转土地承包经营权。对因无力耕种但又不愿放弃耕地承包经营权的农户，要积极引导其采取转包、出租、入股、互换、转让或者其他方式流转耕地承包经营权；支持农民专业合作社、家庭农场、种养大户等农业规模经营主体流转承租、经营承包地和抛荒地，财政、农业、供销、金融等部门在生产资料供应、提供小额信贷、财政信贷贴息和农业技术等方面提供支持，发展规模经营。鼓励有条件的地方发展土地承包经营权流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。要妥善处理好劳动力外出和人口、劳力、土地等变化形成的人地矛盾问题，认真做好余田、缺田调剂工作，将土地转包给劳力富余户耕种，或通过“小调整”在取得村民一致意见后，将连片抛荒的土地重新向农户发包。对自然条件差的抛荒耕地可以由集体收回，水源条件差的山坳田统一改造为佛手瓜种植基地、经济林基地等。低洼田、水浸田，可开发成山塘养螺基地、茭田养螺基地，再发包给农户和集体统一经营。要将分散的抛荒田通过与群众协商采用互换与转包的形式，尽可能集中连片，由村集体组织统一整治后进行招标承包。鼓励党员干部、种田能手、科技人员领衔承包兴办小农场，在充分尊重农民意愿的基础上，发展农业适度规模经营。同时，可根据耕地抛荒的程度、所造成的后果以及承包方应负的责任，具体研究制定适当的经济处罚办法，促使承包方保护耕地资源，制止土地抛荒现象的蔓延。

3、分类指导，组织复耕。组织开展全面的耕地抛荒情况调查，摸清抛荒耕地的地点、地形、面积和承包户，区分季节性撂荒和常年抛荒等不同情况，分析耕地抛荒性质和原因，对抛荒耕地建档，制定抛荒耕地恢复耕种计划，实行分类指导：对因弃农经商和外出务工无力耕种的，要督促发包方组织其它农户进行代耕；对于水毁耕地，要会同有关部门根据损毁程度及时组织农民修复，引导和鼓励农民及时复耕；对于边远山区生产能力低、生产条件差的非基本农田常年抛荒耕地，按照“因地制宜、宜粮则粮、宜经则经”的原则，通过农业生产结构调整，种植其它经济作物，提高耕地产出率；对各类开发区、工业园区“开而不发”的耕地，要采取依法收回、二次招商等各种有效措施，对已办理征用手续但未在规定期限内进行建设的，组织农户或集体复耕，未办征地手续的一律照常耕种。

4、依法依规，强化管理。认真落实第二轮土地承包政策，依法确认农户土地承包经营权，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《基本农田保护条例》（国务院令第257号）和《福建省基本农田保护条例》等法律法规的有关政策规定，承包经营基本农田（耕地）的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田（耕地）。严格耕地保护责任目标考核，将耕地和基本农田保护情况列为领导干部绩效考评重要内容。广泛利用电视、报纸、广播、专栏、墙报、标语等各种工具，宣传《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包条例》等法律法规以及各级强农惠农政策，在全社会营造珍惜耕地的浓厚氛围，提高社会各界珍惜土地、保护耕地的自觉性。

5、调整结构，优化产业。积极推广农业“五新”，大力引导农民更新观念，提高素质，改变传统的种植模式和粗放的生产经营模式。要以市场为导向，按照满足市场对农产品多样化、多层次、优质化和生态发展的要求，依靠科技进步，改善农产品品质和质量，发展高产、优质、高效农业，增强市场竞争力，提高农产品商品率，把农业和农村经济增长转到以质量和效益为中心的轨道上来。在结构调整中要结合本地实际，把资源优势和市场需求结合起来，依托自身优势培育优势产业，发展特色农业。大力推进农业产业化进程，提高农业组织化程度，建立“风险共担、利益互补”机制，使农业能够分享加工、流通环节利润，有效地避免和减少市场风险，增加农业效益，调动农民农业生产积极性。

6、增加投入，夯实基础。以公共财政为基础和支点，不断改善和增加农村基础设施、公共产品和服务，着力抓好农业综合开发、土地整理、标准粮田等国家项目的立项和建设，着力实施修建农业机耕路、骨干山塘防渗、水库除险加固、水土保持、环境保护等农田水利基本建设，大力发展农村文化教育、医疗卫生、社会保障等公共事业建设，尽可能缩小城乡差别，推进社会主义新农村建设，使农田呈现“田成块、渠相连、路相通、旱能灌、涝能排”的高标准农田格局，从而降低农民日常耕种的生产成本，提高抵御自然灾害的能力。引导和促进社会多方加大对农业的投入，鼓励农业技术推广机构、农业科研单位和大专院校组织开展中低产田土壤改良技术研究和新技术推广，发展科技农业、高效农业、特色农业，提高农业生产的物质转化效率、劳动生产率，增加农业物质投入的经济效益。同时，按照合理布局、节约耕地、方便生活的原则，引导农民住房适度集中，建设村级集镇农民居住小区，改善农村人居环境。

7、激活组织，做活流通。积极引导和组织以从事同类专业生产经营的农民为主体，自愿以土地、产品、资金、信息、技术为纽带，在家庭联产承包责任制的基础上，组织农民专业生产合作社，让外出的劳动力既可以安心从事各自的劳务工作，又可以让留守的劳动力集中精力从事农业耕种。同时，要加强农村市场体系建设和管理，大力发展“定单”农业，发展农民经纪人队伍，积极培育连接农民和市场的流通中介和代理组织，发展以农民为主体的农产品销售队伍，通过搞活流通，提高市场占有率，确保农产品价值的实现，降低交易成本，提高农业经济效益，解决耕地抛荒问题。

8、完善政策，加大扶持。完善强农惠农政策的落实措施，坚持社会贡献与优惠政策挂钩，新增相关补助资金应重点支持贡献大的粮食生产大户，扶持种粮大户发展粮食生产。坚持“多种多补、少种少补、谁种补谁”的原则，全面落实、兑现农资综合直补、水稻良种补贴、农机具购置补贴等各项强农惠农政策。建立和完善农机社会化服务体系，培育发展代耕、农机服务组织，提高耕地、播种、收割机械化程度，降低劳动强度，提高劳动生产率。进一步完善和明确化肥等农资价格政策，对化肥等农资的出厂、批发或零售实行差率控制，加强对农资价格的监督检查，做到第一时间掌握农资价格变动、第一时间对化肥等农资价格变动作出预测预警、第一时间对农资价格的突出问题和原因，理顺化肥等农资生产企业的扶持和补贴等优惠政策，确保对化肥等农资生产和流通企业实施价格干预措施起到应有的效果，最大限度地保护农民利益。同时，要允许和鼓励科技人员和城镇下岗职工承包抛荒、闲置耕地发展粮食生产和农业多种经营。（作者为汤川乡党委书记）

 

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