浙江省丽水市农民转移的现状与对策思考

我市农民转移的现状与对策思考

中共丽水市委副书记  陈荣高

 

坚持“政府引导、农民自愿”原则，较大规模地转移农民、较大幅度地减少农民，这是解决“三农”问题的一条非常现实而又有效的路径选择，尤其是对我市高山、深山自然条件恶劣和地质灾害频发地区农民的下山脱贫或脱贫后下山发展；主要库区困难群众的异地脱贫或发展；农村劳动力异地开发创业或劳务输出的研究更是有现实意义。笔者在调研基础上，就我市推进农民转移的现状特点和存在问题进行阐述和分析，并从丽水实际出发指出相应的对策措施。

一、我市农民转移工作的基本情况和主要成效

近几年来，由于省委省政府的关心支持和全市各级党委政府的重视努力，再加上山区农民下山转移和外出务工创业的主观意愿十分强烈，在政策的外力拉动和农民自身的内因推动下，我市的农民转移工作进展比较顺利，初步形成了农民转移的良好氛围，并且取得了阶段性成果。

1、下山脱贫（脱贫下山）形式多样，进程加快。我市的下山脱贫工作始于二十世纪八十年代中期。1984年，青田县山口镇一部分高山农民自发实施下山移民，仅仅三年时间就沿江沿路搬迁了1042户、3573人，举家搬迁下山改善了生存发展条件，开阔了视野、拓宽了收入来源，生活日益富裕起来。之后，下山脱贫工作在全市范围迅速开展起来。特别是近几年来，我市为加快人口内聚外迁，促进城乡统筹发展，加大了政策扶持力度，积极引导和鼓励居住在高山、深山的农民下山脱贫。据统计，“九五”以来，我市有27730户、99955人实施了下山移民，搬进了新居。目前，全市在建扶贫小区和扶贫点102个，落实下山移民5000多户、2万余人。如遂昌县，近两年就建立了县级下山移民小区5个、乡镇级下山移民小区4个、下山移民安置点5个，共安置下山移民1577户，6290人，总投资达1.6亿元。通过划分优惠区和重奖整村搬迁，充分发挥经济杠杆的调节作用，激励农户自发搬迁。据统计，目前该县已有28个自然村实现了整村搬迁，8个自然村已进行了土地整理。

目前我市的下山移民主要表现为下山脱贫或脱贫后下山发展、直接转化为市民和劳务输出等三种形式。一是向城郊、乡镇政府所在地、中心村移居。这些转移的农民既有继续单纯从事农业生产的，也有既经营种养业，又利用农闲间歇打短工或从事二、三产业的，还有的以进厂务工为主业。如丽水市郊的许多行政村已居住了近万名从邻近各县来的农民，大多从事蔬菜、时鲜瓜果、花卉等都市农业，部分则从事城市服务业，许多人在当地生活多年，已同当地农民融为一体。又如青田县海口镇创办的扶贫小区已吸引2000多人下山。再如龙泉市的村头村因其木制品加工产业的发展吸纳了大量的周边农民进厂打工。这种做法可以因地制宜、因人而异，有利于不同情况的农民结合自身的实际实现梯度转移。二是直接吸纳农民进城入镇，不仅安家立业，而且迁移户口使农民转化为市民。如云和县在县城规划建设了农民新村，吸纳3500余人进城落户。这种做法加快了城市人口的集聚，进而促进了各种要素的集聚，有利于推进工业化和城市化进程；有利于基础设施共享，降低公共成本；有利于农民扩大就业门路，增加收入；有利于方便农民子女就学，接受良好的教育。三是利用劳务输出、外出经商，实现下山脱贫。如莲都区的老竹镇，许多行政村的村民大多在沪、杭等大城市郊区开设小型百货超市，外出人口占总人口的60-70%。劳务输出、外出经商是下山脱贫最有效的方法之一。

2、库区困难群众异地脱贫工作有序展开。我市紧水滩、乌溪江等库区移民普遍存在生产资源匮乏、交通极其不便、移民危房数量多、粮差补贴标准低等问题。近年来，库区移民的生产生活条件虽然得到了一定的改善，但与当地平均水平仍有很大的差距。从目前库区农村实际和这几年的初步实践情况看，走异地脱贫之路是引导和帮助库区困难群众从根本上解决问题和困难最直接、最有效的途径，是我们的必然选择。近几年来，遂昌、龙泉、云和等县（市）十分重视库区困难群众异地转移脱贫，工作进展有了明显起色。遂昌乌溪江库区困难群众下山脱贫工作在省政府的大力支持下已经取得明显成效。其县城、大柘、湖山、云峰4个安置小区，共可安置库区困难群众534户2531人。目前，累计建房305户，县城乌溪江小区安置242户，已完成总工程量的50％。龙泉市安仁镇主要用于安排紧水滩后靠移民的下山脱贫小区也正在规划建设中，总规划用地面积13万平方米，900余户，可安排农民转移3500-4000人。龙泉、云和两市（县）已分别编制了紧水滩库区农村困难群众异地脱贫规划。2005-2007年，规划库区困难群众异地脱贫3619户、12945人，预计总投资63794万元。其中，2005年异地脱贫1128户4012人，投资17265万元。

3、农村劳动力转移渐成气候，呈现出一些明显特点。近年来，我市稳步推进农民素质培训工程，加大农村劳动力转移的工作力度，农业走出去异地开发和劳务输出的数量呈逐年增多的趋势。目前，全市共有外出农村劳动力大约为35至40万人，约占农村劳动力总数的30%左右，其中大部分的农村劳动力是到市外创业谋生的，市内流动就业的不足三分之一。劳动力转移已成为实现农村经济发展的一大支柱产业，呈现出以下一些特点：一是农村劳动力在市内主要向地方特色产业转移、向工业园区集聚，如庆元县竹筷加工业，青田县温溪镇制鞋业、石郭工业园区服装业，遂昌县竹炭加工业，云和木制玩具业等。二是农村劳动力异地开发呈现出良好势头。如缙云县去年有4万余人外出养鸭，群鸭饲养量1500万羽，总产值超过20亿元，是全县农业总产值的3倍。又如庆元异地栽培香菇，松阳人外出采松脂等都有了一定的规模。三是农村劳动力外出经商办企业的创业者队伍日益壮大。目前，莲都区在外创业人员达5万人，其中在北京创业8000多人，创办各种商店、实业500多家，年销售额5亿多元，返乡投资办实业购置房产达1亿多元。景宁人在北京经商开设大小超市280余家，在北京就业5年以上的有650余人。四是农村劳动力转移主体比较单一，以青壮年为主体，年龄40岁以下，文化素质相对较高。

4、农民转移工作产生了积极的经济和社会效应，成效十分明显。一是加快了农村新社区建设，改善了转移农民的生产生活条件。如景宁鸬鹚乡，通过下山扶贫小区建设，乡村面貌焕然一新，转移农民的生产生活状况得到很大的改善。二是促进了农民的非农就业，增加了农民收入。转移前，居住在高山、深山自然条件恶劣地区的农民几乎没有任何的非农就业机会，现金收入非常少。下山以后，不仅环境发生了很大的变化，而且观念也变了，门路也宽了，通过辛勤的劳动，收入明显多了起来。三是农民转移与城市（城镇）化形成了互动，部分农民身份彻底改变，农民转化为市民。如各县（市、区）在县城或中心镇建设的农民新村，就已经是城市（城镇）的重要组成部分，相当多农民已是离乡又离土，不再是传统意义上的农民了。四是农民转移与农业走出去、创业闯出去紧密结合，成功后的资金回流促进了当地的经济社会发展。如松阳县竹源乡在外办松香厂的老板，返乡后在松阳新城区投资建房，已经形成了“竹源一条街”。

二、我市农民转移工作存在的主要问题及制约因素

我市的农民转移工作虽然取得了很大的成绩，但是仍然存在不少的问题和制约因素，概括起来主要有以下几点：

1、农民转移工作的行政拉力还不够大。主要表现为：一是对农民转移工作在思想上尚未引起足够重视，一些地方还不能提上党委政府的重要议事日程，缺乏主抓农民转移工作的领导机构和工作协调机制，对转移农民的管理和服务不够到位。二是农民转移的规划仍然比较滞后，存在着“零打碎敲”、规模偏小和过于分散的问题，经济和社会效益还不是很理想，也难以满足下山农民的实际需求。三是鼓励农民转移的激励政策力度不够，经费投入严重不足。四是农民转移的宣传声势不够，氛围营造有待于进一步加强。

2、资金和土地等要素制约明显。目前，需要政府帮助转移的农民一般原始积累都很少，“贷款难”，缺少必要的搬迁启动资金，而我市经济欠发达，加上其它各种因素，各县（市、区）能用于农民转移的财力十分有限。国家进行宏观调控，实行最严格的耕地保护制度，而我市是大山区，原本耕地就少，农保率又高，致使农民下山搬迁安置与用地指标矛盾相当突出。

3、已转移下山的农民后续管理服务亟待突破。一是农村生产资料的产权明晰和户籍管理还有一些体制机制上的束缚，使一些农民转移得不够彻底，政治经济文化等各方面的融入都存在困难；二是城市（乡镇、中心村）的产业支撑不足，农民的非农就业空间十分有限。

4、农村劳动力转移的管理服务体系不够健全，转移流动的组织化程度不高。目前，由于受职业中介机构、用工信息网络不完善、劳动力市场不健全等因素的影响，我市农村劳动力转移表现出以农民自发转移为主、组织转移为辅的基本特征。从农民素质培训情况来看，教育培训资源还比较分散，培训的内容、手段、方式还难以完全适应农民的现实需求。从就业服务角度来看，一些地方劳动力市场和就业服务网络还不完善，在网点布局、硬件设施、服务功能和信息化程度等方面，离城乡一体化统筹就业的要求还有很大差距。虽然乡镇（街道）建立了劳动保障服务机构，但是工作力量和基础条件都难以承担和履行其相应的职能。

5、受农民素质和择业观念制约，农民转移的难度在逐步加大，主要表现为农民转移的渠道不畅，就业服务层次低且空间十分有限。由于长期受城乡二元结构体制的影响，城乡教育资源配置存在很大差距，农村劳动力受教育程度普遍不高，综合素质较低已成为其转移就业的一大“瓶颈”。我市农村劳动力多数为“体力型”，无技术特长，思想观念相对保守落后，市场经济意识弱。从吃苦精神来看，往往不及我国西部地区的民工，从对劳务报酬的要求看，往往要比西部民工要求高，加上全国性的就业结构性矛盾突出、城市下岗分流人员增多等新情况，我市农村劳动力转移的难度日益增大。

6、农民转移就业还存在制度性、政策性障碍。具体地说，一是农民尚有千丝万缕的乡土情结，现行的土地承包制度、集体资产管理办法、农村宅基地流转问题等都困扰着农民的自由迁移，影响更多的农民离土离乡、进城落户。二是农民进城入镇谋生成本高，城乡户籍制度的差异使农民在就业条件、经济待遇及子女就学等方面与城镇职工存在事实上的不平等，加重了农民工进城成本。三是农民还没有享受到应有的国民待遇，当前政府推动促进农民转岗转业的就业扶持办法还不多，政策措施还不够直接、有力，农村社会保障体系还不健全，转移农民的合法权益得不到基本保障的情况还时有发生，这些也制约了农村劳动力的有效转移。

三、进一步做好我市农民转移工作的对策思考

丽水地处山区，村民居住非常分散，加之交通不便、信息闭塞等因素，大部分高山、深山农民长期以来形成了适应于传统农业的生产生活方式。随着社会经济的发展和物质文化生活需求多样化，要求改变这种生产生活方式的愿望会越来越迫切。此外，我市是地质灾害多发地区，地质灾害隐患点众多，严重威胁着人民生命财产安全，必须实施包括异地搬迁措施的避险工程。可以这么说，推进农民转移是今后我市“三农”工作的重中之重。

1、精心编制规划，切实提高农民转移的组织化程度。对我市而言，农民转移的紧迫性、艰巨性、长期性并存。因此，必须坚持规划的龙头作用和政府的主导作用，促使农民转移由零散性、自发性向政府引导的规模化、有序化转变。规划的制订必须建立在充分的调查研究和广泛论证的基础上，讲究科学性和可操作性，并注重与村庄布局规划、城镇总体规划、村镇规划衔接；与推进工业化、城市化进程同步；注重配置好农民下山脱贫带来的人口、劳力、资金、生产技能等要素和资源。规划制订以后，要坚持规划的严肃性，在规划实施过程中，对划入萎缩性管理范围的自然村不再安排宅基地建房和原拆原建，也不再安排公共基础设施建设项目。

2、整合资源，破解要素制约，形成政策引力。当前，政府财政困难、农民经济薄弱和土地指标紧张是困扰我市农民转移的突出问题。对此，一方面要千方百计争取省委省政府加大扶持力度，另一方面要结合各地实际，整合资源，制订和落实农民转移的一系列优惠扶持政策：①各地党委政府要把推进农民转移工作摆在与工业化、城市化同等重要的位置，财政预算应安排下山脱贫和农民转移专项资金，土地出让金中也要确定一定比例用于农民转移。改暗补为明补，增强政策引力。针对自然条件差、基础设施落后地区农民的经济状况普遍薄弱的实际，为使他们真正“下得来”，各县（市、区）有必要从具体实际情况出发，划定异地脱贫的优惠区，提高其经济补助标准。对列入规划并在规定期限内实现整村搬迁的可实行更优惠的奖励政策，以起到农民互相影响、互相促进的效果。②整合项目。康庄工程、欠发达乡镇奔小康、农民饮用水等工程要与农民转移紧密结合，解决集中转移安置点基础设施配套，努力降低农民转移成本。③农民转移涉及的相关规费和税金必须有明确的减免政策，对建筑户型设计可由政府统一委托、统一买单，无偿提供给农民选择。脱贫小区房屋建设规划既要考虑村镇规划的衔接，也要考虑节约资源和转移农户的经济承受能力，切实减轻下山移民户的建房负担。④土地方面。首先应就“十一五”期间拟安排的下山脱贫点或中心村等早计划、早安排，农民转移主管单位要与规划、国土、发改委等部门密切配合，做好新一轮土地利用规划的衔接工作。其次要根据国务院〔2004〕28号文件和国土资源部〔2004〕234号文件“农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地管理新增加耕地相挂钩”的精神，将农民建新房与拆旧房结合起来，这样一方面可解决农民在法律上的两处宅基地问题，另一方面以便加强建设用地的复垦，解决建新房的用地指标。此外，可考虑将农民生活用房与生产用房相分离，适当控制建房占地面积和建筑面积，使农民有限的资金在解决住房的同时，更多地用于生产。

3、加大农民素质培训力度，切实提高其转移就业的竞争力。要实现富裕农民，必须通过转移农民。根据美国著名经济学家钱纳里的劳动力转移一般模式，我市到2010年人均GDP达到3000美元，期间需转移农村劳动力26.9万人。而就目前农村劳动力的转移现状来看，未转移的农村劳动力素质不高，农民培训的任务非常艰巨。当前主要应抓好以下工作：①加强全市性资源整合，减少重复投资，培育优势培训基地。在对全市培训资源全面调查的基础上，打破县域界限，按照扶优扶强和兼顾就近的原则，合理规划和建立、认证培训基地，树立全市统一的劳动力素质培训品牌。②突出培训重点。把青壮年农民和农村后备劳动力非农就业的职业转移培训作为重点，并与技能鉴定相结合，使其通过素质培训获得全国通用的技术等级证书及上岗证，变单纯体力型劳动力为技能型劳动力，以增强就业竞争能力。③主动对接，开展订单或定向培训。各培训单位和机构要主动与发达地区及市内的经济开发区、工业园区对接，有针对性地培养企业急需的产业工人和服务人员。④加大对农村劳动力培训的投入力度，全面推行培训券制度，并实行市内的可流动。

4、培育产业，推进城市化。实现农民有效转移，必须要有产业的发展为其提供更多就业岗位。大力推进工业化与城市化进程，是促进产业发展的有效载体。要加快丽水中心城市和各县（市）城区及中心镇建设，完善和提升城市功能，提高其对农民的吸引力和承载力，使之成为具有一定辐射功能的发展极，成为农民转移的主要集聚地。重视培育城市产业，通过发展工业经济和城市第三产业，扩大农民转移的就业空间。而农民转移直接推动了工业化与城市化进程的加快，形成良性的互动机制。此外，从我市的实际看，农民的转移是一个梯度的过程，大力加强中心村与中心镇建设，发展农村二三产业是实现梯度转移的有效途径，应加大政策的扶持力度。

5、发挥优势，通过开发走出去和劳务输出去，实现异地转移农民。我市传统优势产业较多，龙庆景的食用菌产业、缙云的麻鸭养殖业、松阳松香业以及青田的华侨等在全国都有较大影响。这为我市农民异地创业打下了良好的基础，提供了广阔的空间。要进一步深入总结异地创业经验，加大宣传力度，增强政府服务功能，提高异地创业的组织化程度。广泛调查研究，采取有效措施，消除影响农民外出创业的不利因素。要研究和制订鼓励与促进农民异地创业的政策。加强对异地创业农民的跟踪服务，有条件的地方可以在大批或成建制转移的地区派驻工作组或联络站，协助当地有关部门维护农民的合法权益，为转移农民提供全面、快捷服务。

为农民转移就业搭建良好的服务平台，提高劳务输出的组织化程度。建立劳动力资源库和就业需求信息库，充分发挥现代化信息网络的作用，及时、准确、规范地进行劳动力供求信息的收集与发布。不断增强劳动力市场的服务功能，尽快建成集职业介绍、信息服务、政策咨询、职业指导和就业培训于一体的、多功能的管理服务体系。大力培育就业中介服务机构。

6、探索体制机制创新与突破。我国在较长时期实行计划经济体制和城乡二元结构，农民转移涉及的问题多且复杂，有些问题甚至涉及到法律。因此，体制机制问题的彻底解决将是全局性和长期性问题。就我市而言，当前需探索和解决以下几个主要问题：①切实树立统筹城乡发展的理念，从规划编制、工作重点确定、政策制订和资源配置等各方面入手，把农村和城市、农业和工业以及第三产业、农民和城镇居民放在同一层面来统筹考虑，防止出现新的差别。②切实加强对农民转移工作的领导，借鉴金华市、舟山市等地的做法，建立统筹城乡发展机构（可设在市农办），担负统筹规划、政策研究、项目整合、综合协调和工作考核职能，以利加快推进农民转移。③探索转移农民的后续管理机制。对于转移农民的最低生活保障、子女就学和新型农村合作医疗等配套措施，各地都作了有效的规定，但参与迁入地的社会事务管理、迁出地集体财产受益权、迁出地的房产和承包田及承包山的处置等仍是共同的难题。要分门别类深入调研，针对整村搬迁和分散搬迁、迁出地和迁入地的具体情况，先易后难，开展试点，以求突破。