报告的写作方法

关于检查《全国人大常委会关于惩治
生产、销售伪劣商品犯罪的决定》等法律执行情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：
　　根据全国人大常委会1993年执法检查工作的安排，全国人大法律委员会、全国人大教科文卫委员会组成联合执法检查组（以下简称联合执法检查组），分成三个组，于今年11月初至11月底，分赴江苏、浙江、天津、河南、河北、广东、福建等7省（市）及所属27个市县，对《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》（以下简称《决定》）、《产品质量法》、《食品卫生法（试行）》、《药品管理法》和《商品检验法》等法律的执行情况进行了检查。这次检查以《决定》和《产品质量法》为重点，各检查组共参加了33个汇报会，听取了人大、政府和各有关行政执法部门以及法院、检察院的汇报；召开了7个座谈会，听取了人大代表、消费者协会和群众代表的情况反映和意见；考察了20家企业；视察了28个商场、集贸市场和医药市场；对市场上9类90种商品进行了质量抽查。通过检查，对各地贯彻实施上述法律的情况和问题有了一定的了解，与当地领导交换了意见，提出了若干改进工作的意见和建议。现将执法检查的情况报告如下：
　　一、《决定》等法律的实施初见成效
　　上述法律颁布以后，特别是今年《决定》和《产品质量法》颁布、施行以来，各地的贯彻是积极认真的，主要表现在：
　　首先，各级人大和政府领导对贯彻法律十分重视。河北、河南两省的省人大和省政府，及时召集各有关部门和法院、检察院开会，研究部署深入开展打假治劣斗争和对大要案的查处工作；浙江省人大常委会专门作出打假决议，强调要像扫黄、禁毒那样，依法严厉打击制售伪劣商品的违法行为；天津市政府坚持把打假治劣作为每年为群众办的20件实事之一，确定以严重危害人民健康安全、影响工农业生产的伪劣商品为打击重点。为了结合实际贯彻实施法律，7省（市）还制定了一系列地方性法规和政府规章，使法律的有关规定更加具体化和便于操作。各地还普遍设立了打假专门机构，由政府主要领导挂帅，各有关行政执法部门和法院、检察院领导参加，具体领导、组织、指挥打假治劣工作。福建省泉州市认真吸取了“晋江假药案”的教训，重新调整、加强了医药市场整顿领导小组，研究拟定了整顿措施，打假工作收到显著成效。
　　其次，普遍开展了法制宣传教育。如河北省人大、政府和法院、检察院联合发出宣传贯彻《决定》和《产品质量法》的通知；浙江省、郑州市政府开展了《决定》和《产品质量法》宣传月活动；各地的人大、政府领导，通过各种新闻媒介发表讲话和文章，宣传有关法律的重要意义，提出实施意见。各有关部门还通过法律知识竞赛、法规咨询、质量投诉、介绍识别伪劣商品的知识、展示并当众销毁伪劣商品、现场宣判制假贩假犯罪分子等多种活动，造成打假声势。在宣传群众的同时，不少地方还加强了对执法人员和企业管理人员的培训。如浙江省卫生厅今年对全省各级药品监督员普遍进行了一次培训；江苏的南京、苏州、常州三市，今年共举办企业厂长经理学习《决定》和《产品质量法》培训班或研讨班、食品和药品监管人员培训班、专业检验师资培训班179期，培训人员18，342人次。
　　第三，进行执法检查，查处了一批不法分子。近年来，7个省（市）各市县普遍加强了打假力度，广泛开展执法检查和专项打假斗争，抓紧了对制售伪劣商品案件的查处。据不完全统计，自去年以来，7省（市）共出动数十万人次，对重点商品、重点地区和重点行业进行了检查，共查获伪劣食品、烟酒、化肥、农药、柴油、低压电器、医疗器械、农机配件等数百种，案值达57，165.63万元，罚没款5，687万元，取缔制假贩假的黑窝点和集散地4，687个，销毁了大量伪劣产品。今年1至9月，7省（市）各级法院共受理有关生产经销伪劣商品的犯罪案件233件，已审结143件，判处了一批犯罪分子。
　　第四，打假同时抓了治劣扶优工作。在打假斗争中，一些地方领导认识到：打假只能治标，治劣才是治本之策，比较注意了抓产品质量。温州市政府提出“质量立市”的口号，制定了质量整顿规划，提出要彻底改变温州形象，“叫响温州货”。许多省市开展了扶优创名活动，鼓励企业走质量效益型道路。如浙江省在10个主要行业的100多家重点企业开展了“找质量差距，创浙江名牌”活动，评选出65种产品为首批浙江名牌产品。江苏省政府鼓励企业积极采用国际标准和国外先进标准，目前全省采用上述两种标准的产品已达6，700项，创出了一批具有国际先进水平的优质名牌产品。福建省晋江、石狮市开展了“以优取胜，争创名牌”活动，一些产品进入了先进行列。
　　总之，《决定》和《产品质量法》颁布、实施以来，各地的打假治劣斗争已取得阶段性成果，制售伪劣商品的猖獗势头受到一定的遏制，产品质量略有上升。
　　二、存在的主要问题
　　打假治劣虽然取得了一定成效，但对成绩不能估计过高，目前议场上各种伪劣商品仍然很多；打假治劣工作还面临许多困难和问题：
　　（一）各种制售伪劣商品的违法犯罪活动仍然十分猖獗，主要表现在：
　　1、假冒名优、紧俏商品的现象仍十分突出，其中涉及人民健康安全和工农业生产的商品，如食品、药品、低压电器、建材、种子、化肥等占很大比重。首先是假冒烟酒和药品（包括保健品）的问题最为严重，据有的省工商局粗略统计，这类案件占工商机关查获案件的一半以上；不仅发案率高，而且有些地区已形成一些规模很大的产地和市场，已成为伪劣品的源头和集散地。去年以来，河南、广东发生了因食用假酒假药造成36人中毒、其中6人死亡、3人失明、2人致残的恶性事件。其次是伪劣建材、农药、农种和化肥问题也很严重。据浙江、江苏两省标准计量局今年对190家螺纹钢生产企业进行的统检，合格率分别为17.3％和22.1％；劣质品分别占34.6％和56.8％。由于建材质量低劣曾发生过民房倒塌、阳台脱落的事件。河南省查获的伪劣农药、化肥案件占案件总数的19％。国家技术监督局今年第二季度检查了浙江省富阳等5个县市种子公司销售的22种水稻种子，合格的只有11种，比全国平均合格率低29.6个百分点。河北省有的农民因使用伪劣化肥、农药、种子，已造成土壤板结、粮食减产的恶果。由于假冒伪劣商品充斥市场，广大消费者谈假色变，对许多名优商品不敢问津；也使生产名优商品的企业受到很大冲击，有的企业明知自己的产品被假冒也不敢声张，怕越张扬产品越没销路，只好花钱把假冒商品买来销毁，以求息事宁人。
　　2、重大案件增多，违法经营数额越来越大。浙江省检察机关今年1至10月查处的假冒商标案件中，非法经营额在10万元至50万元的有18件，比去年全年增加了63.6％；非法经营额超过百万元的有3件，是过去没有的。江苏省仅在今年7至10月份，省检察机关就立案侦查了非法经营额在10万元以上的假冒商标案件30件，是去年同期的6倍多。
　　3、制售伪劣商品活动具有反复多发性，抓一下就缩回去，稍一放松又冒出来。如河北无极县的医药市场形成、发展已经10年，在省里督促下曾整顿过三次，但至今仍有数百户无许可证从事医药批发经营。又如浙江的阀门产业近两年加强了质量管理，抽查合格率达到80％以上，但今年在温州沿海地区又出现了回潮现象。
　　4、违法犯罪主体中个体户和无业人员占的比重大。浙江省检察机关今年1至10月立案查处的149名案犯中，个体户和无业人员就有122名，占81.9％。其次是法人犯罪增多。南京市检察院今年立案的案件中，属于法人犯罪的占50％，基本上都是乡镇企业，其非法经营额大多超过20万元。
　　5、违法手段变得更为狡猾和隐蔽。为了逃避打击，不法分子常常“打一枪换一个地方”；制造与经销实行单线联系，增加查证难度。制假手段也越来越“高明”，许多假酒不仅商标、装潢一模一样，连风味也差不多。有的不法分子还采用高科技的电子仿真技术仿冒激光防伪标识，使人难辨真假。还有的不法分子不惜重金走私进口设备、雇佣多人从事大规模假烟生产。给“回扣”、“好处费”是不法分子推销伪劣商品（尤其是伪劣药品）的主要手段。浙江省义乌市检察院立案查处的案件中，收受“回扣”、“手续费”的占31％；在浙江轰动全国的平阳伪劣制革机械大案中，买方经办人员大都收取了“回扣”；江苏宜兴某商厦一个业务员采购假烟，受贿高达8万之巨，后假烟被扣，致使该商厦损失148万元。
　　（二）打假治劣斗争存在许多薄弱环节：
　　1、法制宣传教育不够深入细致。《决定》和《产品质量法》颁布以后，各地虽然做了大量的宣传工作，但是总的说工作还不够深入，尤其是对法律的主要精神和重点内容宣讲得不够。不少商品生产者和经营者还不清楚自己的产品质量责任，许多个体户和私营企业主的法律意识仍很淡薄。有些造假酒的人至今还认为，只要酒是真的，吃不死人，即使牌子是假的也算不上什么事。消费者协会也反映，消费者受了坑害来投诉的只是少数，多数是自认倒霉，还不知道、不善于运用法律武器保护自己的权益。
　　2、地方保护主义和以罚代刑问题比较普遍。地方保护主义首先表现在有的地方领导，从局部利益出发，把执行法律与发展经济对立起来，放弃甚至明令禁止执法监督，为伪劣商品大开绿灯。如有的地方领导认为，执法监督妨碍“搞活”，竟然宣布执法监督部门进入“冬眠”、“休克”状态，导致一些“三不”（即不监督、不检查、不发证）市场出现；有的县开设了所谓的“特区”，规定国家实行专卖的商品，在“特区”均不受限制；有的县卫生局，越权发放药品批发经营许可证，盲目开办医药市场，并任其发展，致使大量伪劣药品在市场泛滥。其次是在打假案件中偏袒本地当事人，主要表现在争管辖、抢先立案、对外地办案人员不予配合、甚至给犯罪分子通风报信等。由于各地执法机关之间缺乏信任，各自到外地办案时常常不通知当地执法机关就抓人，或者擅自扣押外地的车辆、人质，有的已发展成两地执法机关之间的直接对抗，甚至酿成人命官司。以罚代刑问题也比较严重，主要表现是立案难、移送难，一般处罚多、起诉少、处刑轻。据不完全统计，7省（市）今年1至9月共查处制售伪劣商品案件22，695起，移交司法机关的只有484起，其中又有不少免诉，真正起诉到法院的仅有233起。从审判情况看，判处轻刑、缓刑的多，重刑的少，只有一人被判处无期徒刑，十年以上有期徒刑也只有６人。
　　3、打假治劣斗争发展不平衡。一是农村和城乡结合部的打假不如城市，使农村和城乡结合部成为伪劣商品的生产地和集散地。二是个体、私营企业和集体企业的产品质量劣于国有企业，尤其是个体、私营企业基本没有检验手段和检验制度，产品质量没有保证。三是流通领域的商品质量普遍劣于生产领域，统计数据表明，流通领域合格率普遍比生产领域低20个百分点左右。四是执法机关对有证照的企业查得比较紧，而那些在路边摆地摊的无证违法经营者却往往没人管，从而使不法分子有了根据地和避风港。　　4．执法力量不足，经费困难，各地对此反映强烈。有的省平均每个执法人员要承担600家企业的执法监督任务，很难做到严格执法。司法机关的力量也严重不足，越是重大案件的查处越牵扯人力，人力不足也是造成立案少、结案率低的客观原因之一。另一个突出问题是打假经费十分困难。每年财政给的经费十分有限，而质量检验、外出办案、举报奖励、购置装备都要花钱，办一个案子往往要花几万元，有的案子外出调查多达几十次，结果是办案越多亏的越多，影响了打假积极性。
　　三、几点建议
　　（一）要进一步抓好法制宣传教育。实践证明，法制教育抓不抓大不一样，凡是打假工作和质量好的，都是法制宣传教育搞得好的。法制宣传教育要克服一般化，抓住薄弱环节，紧密联系实际，针对不同的对象，有所侧重地讲清法律的主要精神和重点内容，使生产者、经营者都明确自己产品质量责任，使广大消费者都学会运用法律武器维护自己的权益。除人大和政府抓以外，还要充分发挥人大代表和消费者协会在法制宣传教育中的作用。
　　（二）要充分认识打假治劣斗争的长期性、艰巨性和复杂性，树立打持久战的思想。市场经济优胜劣汰，有竞争就会有不正当竞争，伪劣商品是不会自动被淘汰的，尤其在市场还没有发育成熟、竞争机制尚未完善、个体经济和集体经济不断发展的情况下，打假的任务就更艰巨。因此，必须把打假作为一项长期战略任务，坚持常抓不懈。打假也不能代替治劣，治劣比打假难度更大。各级领导应当树立质量第一意识，正确处理质量、效益和速度的关系。质量管理要抓薄弱环节，当前，产品劣质问题主要发生在个体、私营企业和部分小型集体企业以及流通领域，建议国家技术监督部门研究一个如何帮助个体、私营、集体企业完善各项质量检验制度和解决流通领域的质量监控问题的可行办法。
　　（三）加强监督，充分运用法律手段打击地方保护主义，纠正以罚代刑现象。地方保护主义和以罚代刑包庇纵容不法分子，是打假斗争开展不力的重要原因。克服地方保护主义和纠正以罚代刑，需要提高地方领导的思想认识，更需要加强监督。人大要充分发挥对政府和司法机关的监督作用，各地方领导和司法工作人员，要依法从严查处，决不姑息迁就。
　　（四）充实加强执法力量，形成打假网络。目前各地打假队伍无论数量还是素质，都不能适应形势和任务的要求，需要进一步充实和加强；打假体制也需要进一步完善。现在执法体制上的主要问题是：执法力量既不足又分散，在职能上既条块分割又交叉重叠，对执法手段没有综合运用，各执法部门相互间缺乏协调和配合，往往是有的领域几家都去管，有的又谁都不去管。打假治劣应当综合治理，建议国务院研究进一步完善打假体制的办法，最好能从上到下形成一个网络，使各方面的执法力量形成一个拳头。关于打假经费问题，各级财政应当保证落实。
　　（五）法制需要进一步完善。不法分子搞假冒伪劣，有不少是钻了法律上的空子。如《药品管理法》第十五条规定，只要持有药品经营许可证，就可以在城乡贸易市场上出售药品。现在许多经营药材的集贸市场已演变成药品批发市场，由于一些地方越权颁发许可证，或者让个人承包药品批发业务，或者允许个体商贩使用国营企业的许可证，致使许可证制度形同虚设，市场上违法经营药品的情况十分严重，已成为伪劣药品的主要倾销场所。为此，对《药品管理法》上述规定的完善和修改，应加以认真研究；有些委员建议删去第十五款，以尽快堵住这一漏洞。当前药品广告泛滥、夸大疗效的问题也很严重，建议在制定广告法时加以限制。此外，鉴于伪劣药品在伪劣商品中比重大、危害大的情况，许多地方呼吁实行药品专营制度，是否必要，也请国务院研究。执法检查是人大监督工作的具体化。通过执法检查，既可以了解法律实施中的问题，有利于完善法制，又可以对地方起到督促作用，建议以后每年至少搞一次，形成制度。