新常态  新动能  新进步

——在市政府四届五次全体（扩大）会议上的讲话

（2015年2月9日）

王 天 琦

（根据录音整理）

同志们：

根据《宿迁市人民政府工作规则》，今天我们召开市政府四届五次全体（扩大）会议，主要任务是贯彻落实中央经济工作会议、省委十二届九次全会、市委四届五次全体（扩大）会议和市人大四届四次会议精神，深入分析当前经济形势特别是“一个论述”（新常态）、“四个文件”（新预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见、国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知、江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法），动员各地、各部门切实把思想凝聚到适应新常态上，把精力汇聚到寻找新动能、实现新进步上，全力推动经济社会发展迈上新台阶。上午，两位专家围绕一个论述及“四个文件”进行了授课；刚才，发改、商务、财政、金融、国土等五个部门进行了交流发言，讲得都不错。下面我就如何在新常态下做好政府工作，讲几点意见：

一、“一个论述四个文件”带来了哪些变化

如果问大家2014年有哪些热词，相信大家会脱口而出“新常态”、“APEC蓝”等。在百度搜索中，关于“新常态”的词条有六千五百多万条。自去年5月习总书记在河南考察时首次提出新常态概念，到北京APEC会议上阐明特征，再到中央经济工作会议系统论述，新常态不仅迅速成为2014年以来的最热词汇，而且成为我们当下面临的最重大的时代课题。

（一）如何正确认识新常态这一论述

1. 新常态的概念及内涵。从字面上看，新常态就是不同于以往的状态，实质就是经济进入到中高速、优结构、新动力、多挑战的新阶段。通俗地讲，老路走不下去了，必须换新路走了。2014年12月9日，习总书记在中央经济工作会议上系统地论述了新常态的基本内涵，可概括为“194”：一个阶段，即把经济新常态与我国发展阶段性特征联系起来，经济新常态不是孤立的，而是我国经济社会发展中多种复杂因素使然，是我国经济进入形态更高级、分工更复杂、结构更合理的新阶段。九大变化，即呈现出消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素、市场竞争、资源环境约束、经济风险、资源配置模式和宏观调控方式等九个方面的变化。四个转向，即经济发展速度正从10%左右的高速转向7%左右的中高速，经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整，经济发展动力从传统增长点转向新的增长点。总的来看，新常态具有四个鲜明特性：一是必然性，经济在经历持续高速发展的“黄金期”后，通常都会进入由高速向中低增长转变的艰难“换挡期”，结构调整、转型升级是大势所趋。二是阶段性，新常态是一个在行进中完成转变的过程，将会持续一个较长时间段。三是曲折性，从老状态到新常态的转变，不可能一蹴而就，需要经历痛苦甚至漫长的过程，面临着诸多困难和挑战。企业、领导干部甚至是普通工作人员均都可能出现不适应，这是一个非常痛苦的过程，但我们必须面对。四是上升性，虽然速度有所下降，但经济进入了更高层次的发展阶段，更加注重转型升级、提质增效。对此，大家要深入思考，对形势要充分预估，不能有埋怨和抵触情绪，而要正确对待，在预估和把握中寻找工作机遇，寻找新的动能。

2. 宿迁新常态的特征。地理版图上的中国幅员辽阔，每一天都是从东向西依次迎接朝阳。经济版图上的中国也是如此，虽然各地是向同一方向迈进，但进入新常态也不是齐步走，而是处于不同的列队方阵，包括江苏自南向北，各市进入新常态也不是同步的。总的来看，新常态下我市经济运行与发展所呈现的特征，既面临着速度下降、结构调整、挑战增多等与其他地区类似的共性问题，也有着自身的一些个性化特征，具体体现在以下几个方面：

成长路径有差异：从国家层面看，新常态下产业结构向消费转型，服务业增加值的增速快于工业。2013年，全国三次产业比重为10:43.9:46.1，三产占比首次超过二产。而我市三次产业比重为13.8:47.8:38.4，二产仍然占据主要地位。去年，全国人均GDP达4.65万元、居民人均可支配收入达2.02万元，苏州分别为12.9万元、3.98万元，而宿迁仅为4万元、1.59万元，与全国特别是苏州等发达地区处于不同的发展层次和水平，决定了成长路径有所不同。对于宿迁而言，在调整优化结构、提高第三产业比重的同时，走新型工业化道路、做大做强主导产业仍然是当务之急。新常态不可能单独“关照”宿迁，宿迁工业化的阶段性任务还没有完成，这是我们面临的尴尬处境，既要做优存量，更要通过增量的有效集聚，为产业转型升级争取更多现实空间。

增长动力有差异：在新常态下，创新驱动、消费驱动正成为全国经济可持续增长的关键和新一轮增长的动力引擎。从宿迁来看，在创新驱动上，科技基础十分薄弱，科技进步贡献率仅为47.9%，落后全省近10个百分点；在消费驱动上，由于受国家宏观调控政策影响，地方政府难有大的作为。近三年我市投资对经济增长贡献率一直保持在55%左右。因此，对于宿迁而言，必须坚持创新驱动、消费驱动与投资拉动并重，抓住投资拉动这一“牛鼻子”，充分调动社会力量扩大投资，以大项目带动大投入、以大投入带动大发展。

发展模式有差异：新常态下，国家开始从追求数量扩张型转为注重增长的质量和效益型，使国民经济真正走上稳定、协调和可持续发展的轨道。对于宿迁这样一个增量带动型的地区而言，谈转型、讲发展，如果没有速度作为保障无从谈起。现阶段，我们推动转型升级，仍要把量的积累摆在重要位置，注重规模和速度，始终保持相对较快的发展态势。挑战因素有差异：从全国看，新常态下经济下行压力不断加大，结构调整阵痛加剧，企业生产经营困难增多，区域性、系统性风险显现等等。对于宿迁来说，除了面临着这些普遍的压力外，还要面对特殊区位、特殊阶段等挑战，我们是东部沿海发达省份中的欠发达市，享受不到国家对中西部欠发达地区的特殊政策；发展水平低于周边，但民生支出一直在向周边看齐；虽然已经踏入工业化中期的门槛，但无论是产业质态、产品结构还是工业技术装备水平，都远未达到中期应有的水平。

（二）“四个文件”传递出哪些重大信号

近半年来，国家先后出台或修订了《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）等文件，再加上2013年省政府出台的《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府93号令），我们统称为“四个文件”。在如此短的时间内，密集出台了这么多“重磅炸弹”，其中传递出什么样的强烈信号，表达了什么样的鲜明导向，对政府组织经济工作产生了哪些影响，我们如何适应、顺应这些变化？这是全市上下尤其是在座每一位同志都要深入思考且要明确回答的重大问题。

1.《中华人民共和国预算法》。去年8月份，《预算法》完成20年来首次修订，为预算管理制度改革扫清了法律障碍；9月份国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），提出了明确具体的改革要求；今年1月1日，新《预算法》正式实施。可以说，预算法的修订绝不是简单意义上的修修补补，而是一次立足全局、着眼长远的制度性创新和系统性重构，主要有以下几个方面的重大变化：从“一本账”到“四本账”。过去我们只有“公共预算”一本账，而现在政府全部收支都要纳入预算管理，完整编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”。从“政府管钱袋子”到“管好政府钱袋子”。以往政府预算是自己制订、自行拨付、自主花钱、自我监督“四自体制”，而新《预算法》第一条就明确了立法宗旨，提出要强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，各级政府由管理主体变为管理对象，从根本上规范了政府收支行为。今天邀请部分企业负责人参会，就是要传递一个重要信息，政府对企业扶持方式发生了一系列新变化，如过去财政对企业直接补贴等扶持方式，现在已经禁止使用了。从重专项转移支付到重一般性转移支付。原专项转移支付缺乏科学标准，自由性和随意性较大，很容易形成权力寻租，这也是地方“跑部钱进”的原因所在。新《预算法》首次对转移支付进行了规定，要求以一般性转移支付为主体，并对专项转移支付的设定做出限制，如上级政府安排专项时不得要求下级政府承担配套资金，市场竞争机制能有效调节的事项不得设立专项转移支付。前不久，中央又出台了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号），提出要从严控制转移支付，逐步取消竞争性领域转移支付。从年内平衡到跨年度平衡。原《预算法》规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务，这在客观上带来预算执行的“顺周期”问题，容易导致征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成“热上加热”。新《预算法》提出，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，这有助于解决预算执行的“顺周期”问题，增强政府“逆周期”调控效果。这四个方面的转变，也释放了四个明显信号：一是预算执行刚性约束更加强化。预算不能随意更改，对违规举债、擅自变更预算、挪用重点支出资金等行为加大了责任追究力度，更加强调预算执行的刚性约束，意味着今后不进预算盘子的工程和项目将一律不能再做。二是决策要更具科学性、前瞻性。倒逼我们在编制预算、谋划项目时，不能像过去有的干部那样手一指一条路、手一挥一栋楼，拍脑袋做决策，对年度工作计划安排必须细致、周到和全面，更具科学性、前瞻性，确保需要安排的事项全部进入预算盘子。三是勤俭节约意识必须增强。寅吃卯粮的现象将一去不返，严控行政一般性经费，特别是“三公”经费、会议费、培训费支出等，倒逼我们必须进一步强化勤俭节约意识。四是财政支出更加公开透明。非政府组织国际预算伙伴公布了2012年全球100多个国家和地区财政预算透明指数，在满分100分的情况下中国只得了11分（各国平均得分43分），排在所有受调查的国家和地区中的第85位。新《预算法》出台，就是要求我们必须增加财政支出的透明度，进一步增强主动公开意识，特别是对社会高度关注的转移支付、政府债务以及机关运行经费等，严格按规定支出并及时做出公开说明，自觉接受群众监督，做到资金、权力在阳光下运行。

2.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。去年10月2日，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理意见》，与以往相关文件相比，《意见》主要有以下几个显著变化：政府举债主体由“平台间接举债”调整为“政府直接举债”。以往政府缺少资金，既可以直接借款，也可以让平台公司融资。现在明确规定地方政府不能通过平台间接融资，政府举债规模要以GDP和每年公共财政预算收入作为计算尺度，按此换算，借债额度是非常有限的，而且只能通过省级政府发债来直接融资。政府举债方式由“多种融资方式并举”调整为“单一的政府发债”。《意见》明确地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举债的，由地方政府发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，这意味着今后地方政府只能通过发行一般债券和专项债券为基础设施建设项目融资。规模和用途由不限变成受限。过去地方政府能融多少融多少，想怎么用怎么用。现在《意见》规定由国务院确定全国债务的总规模，再由财政部确定分区规模，并报各级人大审定。就宿迁而言，按照现行的规模和债务风险，今年我们几乎没有发债额度。同时，《意见》对债务资金使用也作出了严格规定，债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。由直接救助变间接救助。《意见》对政府性债务风险管理和风险责任追究提出了更高的要求，如果发生信用事件，首先中央不救助，地方自行按照市场化方式解决。但《意见》也强调地方政府难以自行偿还债务时要及时上报，本级和上级政府启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，通过“间接救助”化解债务风险，并追究相关人员责任。从上述变化中，我们可以领会到中央释放的几个鲜明导向：一是把地方政府债务管理摆上更加重要位置。步入新常态，中国经济增长下行压力明显加大，而地方政府融资债务也几乎同步进入了偿还高峰期，中央对地方债务问题高度重视，力防发生系统性风险。从国际上看，2009年以来欧洲部分国家爆发的主权债务危机，其本质原因就是政府债务负担超过了自身承受范围。根据审计署2013年6月发布的地方债务数据，地方政府负有偿还责任的债务和其他或有债务规模为17万亿元，其中需要地方政府直接偿还债务大约在10万亿元左右，抛开其他因素，今年地方政府需要偿还债务利息至少5000亿元，这给地方政府财政收支带来了巨大压力。二是建立借用还一体化机制。以前地方政府通过各种平台和BT等渠道进行融资，规模总量难以控制。出台《意见》就是堵死后门、打开前门，国家对政府债务管理更加规范，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，有效解决过去“只管用钱、不管还钱”、“寅吃卯粮”的问题，使整个政府财政收入更加科学合理。三是减少政府对资源配置的支配和市场干预。融资是最重要的资源，必须由市场配置，不能由政府配置。融资难、融资贵，从某种意义上讲政府是推手之一，因为银行和非银行类金融机构都愿意给政府贷款，大量社会资金进入了政府资金“盘子”，因此今后要切断政府融