转发：脱贫攻坚有关问题

话说“漏评”贫困人口漏评率是贫困县退出评估检查“三率一度”（综合贫困发生率、脱贫人口错退率、贫困人口漏评率、群众认可度）四个否决指标之一，也是脱贫攻坚考核“三率一度”（漏评率、错评率、错退率和满意度）四个关键指标之一，还将影响综合贫困发生率的计算结果，进而影响贫困县、贫困村的退出。

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一、什么是漏评?

 

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所谓漏评，就是应纳未纳，是指符合贫困识别标准但未纳入建档立卡的农村人口，包括整户应纳未纳、贫困户户内人口应纳未纳。贫困人口漏评率的具体计算公式为：贫困人口漏评率=抽查漏评人口数/抽查非建档立卡人口总数×100%。在控制漏评、错评、错退中，控制漏评情况更复杂、难度更大。一是信息更难掌握。漏评往往凭农户自诉和周围群众反映，自诉就存在信息不对称，群众反映可能有利害关系而不实。二是范围更广。漏评是在非建档立卡贫困户中查找，面对对象众多，不容易全面准确掌握情况，出错的概率更大；而错评和错退在已建档立卡贫困户中查找，数量相对较小，范围更容易控制，不容易出错。三是突破指标限值更容易。国家规定贫困人口漏评率不得高于2%，从数值上看的确不高。从理论上讲，应整村普查得出的漏评率才真实科学。但考核评估时间有限，具体操作中只能抽查。在样本数量过小时，只要认定出现漏评，就很容易突破指标限值。

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二、为什么会出现漏评?

 

1.识贫标准把握不准。2014年建档立卡时规定“以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准”“综合考虑住房、教育、健康等情况”。最新的表述为“收入低于国家扶贫标准且未实现‘两不愁三保障’”。社会比较普遍的看法是，2300元/年的收入标准（2010年不变价）定得过低，真正低于这个标准的，在很多地方根本就无法生存。但要真正去算农民的人均纯收入，却是很难算得清的。只能根据“两不愁三保障”是否保障，再将农户家庭状况作横向比较。由于没有客观标准，基层很难把握，容易造成一些原来房屋外观较好而近些年因病因灾等原因负债累累家庭困难的农户出现漏评。2.农户未申请。按照精准识别的程序要求，在广泛宣传精准识别政策的前提下，由农户对照识贫标准，根据自己家庭的情况，决定是否自愿提出申请。考核中，问及疑似漏评农户为什么不提出申请时，大多回答“不知道评贫困户这回事”，这里既有识贫政策宣传不到位的原因，也有家里有人知道这回事，但并不是全家人都知道的原因；也有的回答“自认为不够条件，就没提出申请”；也有的回答“申请了，但过了截止时间”；也有的回答“家里是穷，但当贫困户脸上无光，不提出申请”；也还有农户知道识贫这回事，原来并不想申请，但后来发现当贫困户有诸多扶贫政策好处时而后悔，又想当贫困户，有人因此信访举报，有人因此在回答考核组问询时故意说不知道有识贫这回事。考核评估组可能认为疑似漏评农户未提出申请的原因是识贫政策宣传不到位，但基层要想证明上门作过宣传、发过宣传资料却很难，当初谁也没想到发识贫宣传资料还要让所有农户签字这档事。3.农户申请了但民主评议未通过。农户申请后的第二道程序是“两评议”（村民小组民主评议、村民代表大会民主评议）。有的地方的确存在获通过票数定得过高（2/3以上）、唯票数论、“一评了之”现象，致使一些符合条件的少数姓氏户、与左邻右舍关系紧张户、群众口碑不好户等被漏评。4.贫困户户内人口自然增加登记不及时。已经纳入的贫困户家庭，因户口未迁入、婚嫁、小孩出生、亲友投靠等原因而实际共同生活的人口，建档时基层片面理解“以户籍为准”而未被纳入，在以后的动态调整中，调查核实又不仔细，仍然未及时纳入而出现漏评。5.错误清退贫困户。有的地方在清理“财政供养人员、购买商品房、有小汽车、登记为个体工商户或私营企业主”“四类人员”时，存在“一刀切”现象，既不分建档立卡时的时间节点，也不具体分析，综合研判，实事求是，将一些建档立卡后成为“四类人员”、符合条件的“四类人员”从建档立卡里错误清退出去而出现漏评。也有的地方对过去的建档立卡全部推倒重来，删除了一批除了优亲厚友、不符合条件“四类人员”以外的贫困户，更有的为了减轻扶贫工作压力而故意大批量清退贫困户而出现漏评。6.可纳入可不纳入农户存在“漏评”“错评”双重风险。对于一些可纳入可不纳入的农户，基层往往陷入“两难”境地。如果纳入了，不存在“漏评”风险，但存在“错评”风险，特别是一些过去房屋外观较好但现在实际困难的农户容易在考核评估中被判定为“错评”；如果不纳入，消除了“错评”风险，但又怕在考核评估中被当作“漏评”问题。有“纳”与“不纳”中，基层的确不好操作。7.漏评认定缺乏科学评判。在具体考核评估漏评时，也出现了一些偏差。有的考核评估人员对精准识别标准和程序等政策掌握不全面，容易从个人理解来想当然地认定；也有的听到反映、看到情形后，没有对农户情况作全面了解、也不听取基层解释就轻易下定论；也有的考核评估人员意见和基层提供说明材料各持一词，上级缺乏统一权威的判定程序设计，一些可以不判定为漏评的被认定为漏评。

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三、怎样避免出现漏评?

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漏评关系到脱贫攻坚成效的考核评价，有的地方据此还会对相关责任人进行追责问责。乡、村是精准识别的主体，特别是村一级要对精准识别和动态管理高度重视，从源头上尽量避免出现漏评。（一）精准识别政策宣传必须全覆盖。在每年年底的动态调整中，村一级要将识别标准、识别范围、识别程序、申请时间、咨询举报电话等印成宣传资料，通过入户走访、广播电视、宣传公告等形式，让广大村民知晓政策、熟悉政策，并根据自己的情况，决定是否提出申请。为避免有农户随意说不知晓政策，上户发放精准识别政策宣传资料，要让农户签字确认。（二）尊重民主评议意见但要避免“一评了之”。不能因民主评议而放弃基层党组织的责任担当，民主评议未获通过不能成为“漏评”的理由。对提出申请的农户，要逐户上门了解核实情况，在民主评议会上如实介绍情况，将民主评议通过票数定为过半数即可；对民主评议未获通过，但的确符合条件的农户，要认真分析研判未获通过的原因，确需纳入的，要以村党组织名义向民主评议代表作说明，以期获得通过而避免漏评。（三）纠正错误清退。对于“四类人员”，要分清建档立卡时间节点，禁止搞“一刀切”，对建档立卡后成为“四类人员”而被错误清退的，要坚决予以纠正，必须予以保留。对所有被清退的农户，要做实清退理由，建好清退档案，履行告知手续，上门做好解释说服工作，并留下图片等影像资料备查。（四）做准户内自然增减。在每年年底的动态管理中，要对所有建档立卡贫困户家庭成员进行普查，与建档立卡信息系统人口信息进行比对，以户籍为准，同时考虑共同生活，做准贫困户户内建档立卡人口的自然增减工作。对不按户籍管理要求迁入或迁出户籍的，要做好签字认可工作。（五）高度关注容易发生漏评的重点对象。贫困发生是动态的，这也是每年年底要进行动态调整的原因。一要高度关注“低保户、残疾人户、重灾户、大病重病户、移民户”等五类人员，在动态管理中及时将符合条件的按程序纳入。二要高度关注居住在土坯房里（不一定都是危房）的农户。土坯房在多数人眼里就是贫困的象征，往往是查漏评的重点。村一级要进行一次普查，对没有纳入建档立卡的原因要做到心中有数，避免考核时因“一问三不知”而被当作“疑似漏评”。三要高度关注家庭困难但不愿申请或已纳入建档立卡又自愿退出对象，尽管不享受扶贫政策，但基层可以从其他渠道帮助解决生产生活中的困难。四要高度关注扶贫识别信访对象和群众反映比建档立卡贫困户更贫困对象。妥善调查处理扶贫识别信访，如果是政策理解有偏差，就要做好政策宣传；如果是在比较中心理不平衡，就要认真分析纳入与不纳入的理由，做出合理解释；的确符合条件的，要按程序纳入。四、怎样更加科学地考核评估漏评?认定漏评，关系重大，各方关注。考核评估漏评，更要实事求是、慎之又慎，客观公正、科学规范。正是因为过去考核评估漏评出现了一些偏差，现在更多地是用“疑似漏评”来表述问题。疑似用于指导基层、提醒基层尚可，但用于考核评估总是不行。因此，考核评估漏评，要在程序设计上更加科学合理，才能保证漏评认定结果真实准确。（一）从考核评估结果向考核评估过程转变。程序公正，才能保证结果公正。要改变过去只看考核评估发现的疑似漏评问题结果，而不评判基层识贫过程是否符合规定的做法。考核评估漏评，首先要看基层识贫过程是否符合规定。只要识贫程序无过错，就要充分认可基层的精准识别结果，即使有“疑似漏评”也不能认定为漏评。比如，农户自愿申请是识贫的第一道程序，发现“疑似漏评”，首先就要查实贫困户是否提出“申请”，在基层能够充分证明识贫政策宣传到位、农户未提出申请的情况下，无论什么情况都不能认定为漏评。（二）要求考核评估人员在村里就要把情况搞准。要将发现“疑似漏评”后，需要从哪些方面查实、向哪些人查实、怎样查实等方法教给考核评估人员，避免主观臆断和情况不明。要尽量在村里把问题查实，避免考核评估时不问清情况、事后又要基层写说明作解释、增加基层负担现象发生。（三）给予基层解释申诉的权利。过去发生过上级通报考核评估认定的情况与真实情况并不完全相符、基层被“冤枉”的情况，究其原因，就是上级没有给基层申诉的权利。能够现场认定的问题，就要现场认定，让基层签字认可；一时无法提供情况而不能现场认定的，要给予基层提供佐证材料的机会，再作认定。即使是考核评估组认定的问题，在权威认定前，也可给基层申诉的权利。（四）建立权威漏评认定机制。客观地讲，考核评估人员认定的漏评也不一定准确，特别是在考核评估人员和基层各持一词的情况下，更需要建立权威的漏评认定机制，比如湖南省今年考核评估时，建立了专家组，最终由专家组根据考核评估人员的描述和基层的解释说明而作出评判。个人认为，本着对基层负责的精神，所有的漏评（包括错评、错退）认定最终应当由专家组作出。按照“疑错从无”原则，专家组内部有重大分歧的，情况不明、事实不清的，都不应判定为漏评，只有一致认定的，才能最终判定为漏评。话说“错评”所谓错评，就是不应纳入而错误纳入，是指不符合贫困识别标准而纳入建档立卡的农村人口，包括整户错评、贫困户户内人口错评。贫困人口错评率的计算公式为：核查发现的错评人口数/核查贫困户总人口数×100%。国家规定贫困人口错评率不得高于2%，相对于漏评而言，错评更容易控制。因为错评是在已建档立卡贫困户中查找，数量相对较小，而且从2014年建档立卡以来，经过了多次“四类人员”清理、精准识别集中整改。我个人的判断是：出现错评的概率不大。出现错评，大致有以下原因：一是优亲厚友。2014年建档立卡时，一些基层干部将不符合条件的亲朋好友照顾纳入，引起了群众强烈不满，这是历次整改的重点。但有的地方可能没整改到位，群众还有一些反映。二是不符合条件“四类人员”。国家审计署2015年在广西审计发现，有“财政供养人员、购买商品房、有小汽车、登记为个体工商户或私营企业主”“四类人员”纳入了建档立卡的现象，全国2015年下半年进行了“四类人员”集中清理。但实地考核发现，由于种种原因，有的地方并未将不符合条件的“四类人员”清理彻底。三是信息不对称。基层最先是采取入户调查和走访附近农户的方式对建档立卡贫困户家庭成员是否是“四类人员”进行核实。由于信息不对称，总有调查遗漏和不确切的情况。今年，国家要求进行信息比对，但由于县级比对层级过低，基层无法全面掌握县域以外的情况而出现错评。四是拆户分户。2014年建档立卡时，在一些地方存在将有法定赡养人并且有赡养能力子女的“老人户”单列纳入建档立卡的“拆户分户”现象。这实质是把赡养老人的责任推向了社会、推给了政府，有违中华民族尊老爱幼、赡养老人的传统美德，在社会上形成了错误导向，引起群众对扶贫工作的质疑。在历次整改中，有的地方对拆户分户将“老人户”纳入的现象并未彻底整改而出现错评。五是户内户籍人口错误纳入。有的地方机械执行“以户籍为准”识贫规定而将户籍在户但实际没共同生活的人员错误纳入。在每年的动态调整中，有的地方未将外嫁女、入赘男、死亡人口等作自然减少处理而错评。六是考核评估时的“误判”。考核评估人员往往依据贫困户家庭现状作出判断，比如看贫困户的房屋较好、家里摆设也不错、劳动力也不少时，第一直观感觉就是可能“错评”。贫困是动态的，2014年建档立卡至今也有4年时间了，如果简单以现在贫困户状况来认定错评，就很容易出现“误判”而否定帮扶成效。出现“疑似错评”后，如果基层对建档立卡原因不作详细记载、不能提供充分证明材料，往往就被认定为错评。基层从源头上避免出现错评：一要做实建档立卡资料。对每一户贫困户纳入时的家庭状况和纳入原因做详细记载，留足能证明当时贫困状况的资料备查。二要对不符合条件的贫困户进行彻底清理。坚决纠正优亲厚友、不符合条件的“四类人员”和拆户分户，及时对户内没共同生活人员作动态调整。三要加强信息比对。上级要逐步提高信息比对层级，基层要加强对贫困户家庭信息的掌握，对因信息不对称而有群众举报的，一经核实就要按政策及时处理。科学考核错评，关键是要分清建档立卡的时间节点，同时与考核漏评一样，要给予基层解释申诉的权利和建立权威错评认定机制，才能实事求是，令基层信服！话说“错退”所谓“错退”，是指不符合贫困退出标准而标识为脱贫的建档立卡贫困人口，其实质就是数字脱贫、假脱贫、被脱贫，错误性质非常恶劣，被追责问责也最严重，必须坚决杜绝。贫困人口错退率的计算公式为：核查发现的错退人口数/退出贫困户总人口数×100%。考核评估规定错退率不得高于2%。实事求是地讲，国家层面的贫困退出政策是2016年7月才正式出台，对“两不愁三保障一超过”的贫困户退出标准、退出程序和退出政策作出具体规定。回看2014和2015年的贫困退出，的确有部分未达到脱贫标准特别是“三保障”未达标而被错退的，2016年也的确有的地方未严格执行脱贫退出政策而形成错退。在中央反映强调“脱真脱、真脱贫”下，为什么有的地方还出现错退，大致有以下主要原因：一是对脱贫标准把握不准确。“两不愁三保障一超过”的贫困户退出标准是明确的，但有的地方并未具体细化，怎样算“两不愁”、什么叫“三保障”，哪些收入能够计算为脱贫收入、哪些不能算，缺少一些“硬杠杠”，造成基层对脱贫标准理解出现偏差而错退。再加上交叉考核和第三方评估人员又不能严格对照被考核地方的脱贫标准来评判，而是以自己的理解来把握，更有甚者以本地的做法来衡量被考核地方的退出政策，出现了一些“误判”。比如，去年交叉检查时，甲地一户贫困户“两不愁三保障一超过”均达到，但这户贫困户去年生了一场大病，享受了免费参加城乡医保，住院也享受了提高报销比例和大病救助政策，但自己花费的确不小，乙地来考核人员就以乙地规定这种人员不能退出为由而判定为错退。二是对脱贫程序执行不严格。严格脱贫退出程序，才能保证脱贫退出结果真实。可有的地方就是程序执行不到位，贫困户脱贫入户调查不仔细、填写脱贫达标很随意，贫困户签字确认找人代签、弄虚作假，民主评议走了过场，复核没认真入户核查，要求签字备书人员在情况不明情况下也胆敢签字，没有履行脱贫退出告知程序而导致贫困户对自己是否已经脱贫、什么时候脱的贫并不知情等等。考核评估，只要发现某一项程序不到位，就有可能判定为错评，这也是基层因作风漂浮、弄虚作假而必须付出的“代价”，教训极其深刻。三是对脱贫时序安排不合理。“五个一批”脱贫路径的最后一个是“社会保障兜底脱贫一批”。按常理，最后退的应当是兜底保障的，其次是享受低保的，最先退的应当是有劳动能力的。可有的地方，简单以收入达标来衡量是否脱贫，认为享受低保、甚至兜底保障的，收入已经达到了，就让一批低保户、兜底保障户先退出了，而一些有劳动能力的贫困户反而还未脱贫，明显的不合常理。根本原因，是在脱贫退出的时序安排上出了问题，犯了“常识性”错误，很容易被考核评估组认为是错退。为了避免这种情况，今年有的地方规定，低保收入不能算作脱贫退出收入，有的基层干部就很不理解，还大发牢骚，其实是不理解上级规定的真正用意。四是急功近利犯了“急躁症”。精准脱贫要设定时间表，实现有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁症。去年，中央出台了“脱贫攻坚期间保持贫困县党政正职稳定，不脱贫不调整，不摘帽不调离”的规定，有的贫困县党政正职失去了在地市换届中被提拔重用的机会，“翻然醒悟”，“争先恐后”从过去争“贫困”变成争“摘帽”，把脱贫时间一提再提，急功近利，犯了“急躁症”。有这种思想主导下，势必让一些未达到脱贫标准的贫困户强行退出而出现错退。急躁症，从表象上看是工作方法问题，根本原因是扶贫观和政绩观出了大问题。五是弄虚作假企图蒙混过关。有的地方为了在脱贫攻坚中拔头筹、争率先、当先进、出经验，不把功夫放在帮扶工作上，而是放在争先脱贫上，明知一些贫困户未达到脱贫标准而弄虚作假，企图在考核评估中蒙混过关，想当然地认为先把他们在系统里标为脱贫，再来解决脱贫问题，也有的地方为此付出了被追责问责的代价。从今年起，贫困村、贫困县逐渐进入退出摘帽高峰期，由于有贫困发生率必须低于3%或2%的硬性规定，为了完成上级下达的摘帽任务，也有的地方“被迫”让一些不符合退出标准的贫困户错退了。今年，各地开展了脱贫攻坚集中整改，对前三年的贫困退出进行了“回头看”，将未达到脱贫标准的作了返贫处理。现在，更多的人领悟了中央要求，看清了扶贫形势，反思了问题过错，在脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶、脱贫不脱联系、脱贫不脱考核的情况下，在各省对脱贫退出实行指令性计划的管控下，再继续犯急功近利而错退错误的诱因减少了，少了一些急躁，多了一些理性，更加脚踏实地的扶真贫、真扶贫，脱真贫、真脱贫。我认为，2017年年底的贫困退出，还犯错退这种低级错误的概率不大，但也不排除还有由于前三年错退整改不到位、今年退出政策执行不严等原因而出现错退。杜绝错退，基层要从源头上抓起。一是年度动态调整时要对已脱贫对象进行全面“回头看”，对没有达到脱贫标准的、兜底保障的、纳入易地搬迁对象的要实事求是地作返贫处理。返贫了，就不会被判定为错退。有的人可能又担心这次考核评估要对返贫户进行核查而被扣分，上级已经明确因政策调整和今年发生重大变故意外返贫的并不作为问题。二是严格脱贫标准和脱贫程序。脱贫标准一个不能降低、脱贫程序一个不能减少、脱贫资料一样不能缺失，避免因标准把握不准和程序不到位而被判定为错退。三是合理安排脱贫时序。按照中央2020年底打赢脱贫攻坚战的时间节点，克服急躁症和拖延症，重新合理安排脱贫计划，制定脱贫时间表，把兜底保障一批放在最后一年去脱。科学考核错退，一要坚持以各省的脱贫退出标准和退出程序来考评。避免考核评估人员以本省的标准和自己的理解来评判而出现“误判”。二要重点考核“两不愁三保障”。中央反复强调，“两不愁三保障”是脱贫的首要目标，人均收入是参考指标，不能简单以贫困户家庭收入多少来衡量是否脱贫。贫困户的收入是最难算清的，过分强调收入计算，既算不准，更费时。三要以权威业务部门的认定来判定有些关键指标是否达标。听取贫困户意见必不可少，但在判定有些关键指标是否达标问题上，要以权威业务部门认定为准。比如，饮水安全，有群众可能认为受环境污染而水质不达标，这要以水质检测部门的认定为准；比如，住房安全，可能有的考核评估人员认为住在土坯房或者房屋开裂漏雨就是住房不安全，是不是危房，要以住建部门的认定为准。四要给基层主动纠正过去错退的机会。今年考核评估增加了脱贫人口返贫情况定性指标，有的地方规定对发现因帮扶工作不实、脱贫质量不高导致返贫的要予以扣分。我认为，值得商榷。这让基层失去了主动纠正过去错退的机会和动力，限入了“两难”困境：不返贫，要被评为错退；主动纠错作返贫处理，又要被扣分，基实是追溯问责。“返贫”与“不返贫”都是错，就说明考核设计有问题。考核评估的目的是推动整改、促进工作，知错能改，主动纠错，更有利于“脱真贫、真脱贫”。