加快小城镇综合改革建设 促进县域经济又好又快发展

摘  要：本文从“注重统筹协调，加强组织领导；注重规划引导，抓好规划编制；注重项目带动，加快发展步伐；注重政策推动，发挥政策效应；注重环境建设，整治镇容镇貌；注重先行先试，创新体制机制”六个方面总结了上杭县小城镇综合改革建设试点工作的主要做法和成效，分析了试点工作中存在的困难和问题，提出了进一步推进小城镇综合改革建设的建议：一要加快规划编制，完善规划体系；二要加快项目建设，提升带动能力；三要加快政策运用，拓展政策效应；四要加快综合整治，营造宜居环境；五要加快探索创新，完善体制机制。
关键词：县域经济；小城镇；建设；上杭

为进一步推进上杭县小城镇综合改革建设试点工作，促进县域经济发展，4月下旬，县人大常委会组织部分县、市人大代表深入上杭县全部6个试点乡镇（其中，省级第一批试点镇古田镇、第二批试点镇才溪镇，市级试点乡镇南阳镇、蛟洋乡，县级试点乡镇稔田镇、步云乡），开展专题视察，在此基础上，对上杭县小城镇综合改革建设进行了深入探讨，就如何加快小城镇综合改革建设提出了建议意见。

一、上杭县小城镇综合改革建设试点工作取得了明显成效
近年来，上杭县高度重视小城镇综合改革建设试点工作，认真落实省、市的决策部署，围绕建设“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”宜居城市综合体的目标要求，认真谋划，精心组织，落实责任，强力推进，小城镇综合改革建设试点工作取得了明显成效。主要做法和成效体现在以下几个方面：
（一）注重统筹协调，加强组织领导
县委、县政府专门成立了小城镇改革发展战役指挥部，统筹、指导、协调全县小城镇改革发展战役，定期召开分析调度会议，协调解决小城镇改革建设中遇到的困难和问题。古田、才溪镇成立了小城镇改革发展战役分指挥部，其它乡镇成立了领导小组，积极发挥乡镇在小城镇改革建设中的主体作用，统筹安排，落实责任，推进规划编制和项目建设等工作。县发改局认真履行牵头单位职责，代拟了2011年上杭县小城镇改革发展战役实施方案，进一步明确了上杭县小城镇改革发展战役的指导思想、主要目标、工作内容和工作要求，同时，认真做好项目策划、申报、审批等服务工作，加强项目跟踪管理和战役信息收集、报送等工作。县城乡规划建设局认真组织规划编制和评审，指导、服务试点乡镇规划建设管理工作。县国土资源局积极推进农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩工作。县财政局积极筹措资金，保障服务试点工作。其他县直有关部门和金融、税务部门认真履行职能，加强对试点乡镇的指导和服务，促进小城镇综合改革建设试点工作顺利进行。
（二）注重规划引导，抓好规划编制
各试点乡镇都编制或修编了总体规划，其中，古田镇总规修编通过省专家组评审，经市政府批准实施；才溪镇去年完成了总规编制，并经县政府批准实施，今年列为省级试点镇后，按照省、市要求，以更高标准对总规进行修编，现已通过初步方案审查；南阳镇总规通过市专家组评审，经县政府批准实施；蛟洋新城总规通过市专家组评审和蛟洋乡十四届人大五次会议审议通过，报县政府批准实施；稔田、步云两个乡镇总规于去年开始编制，稔田镇总规通过专家组评审，步云乡总规通过初步审查。六个乡镇总体规划普遍做到起点高、站位高、标准高，空间布局比较合理、地方特色比较鲜明、规划定位比较科学，古田定位为红色生态名镇，才溪为上杭县北部中心城镇，以建筑业和红色旅游为支柱产业的生态观光型旅游名镇，南阳为上杭、连城、长汀三县交界地带生态型工贸中心镇，蛟洋为闽西、粤北、赣南重要交通枢纽，龙岩市中心城区外围工贸新城之一，稔田、步云为生态旅游名镇。在总规的指导下，试点乡镇进行了一些专项规划、控制性详规、修建性详规的编制和城市设计。如，古田镇完成了道路工程、给水排水、绿地系统、公共服务设施、电力等主要专项规划编制，初步完成古田镇历史文化名镇保护专项规划编制，完成了古田镇核心镇区控制性详规和城市设计编制工作，正进行名镇新区片修建性详规编制。古田镇小城镇建设规划展示厅也已基本建成，展示厅通过沙盘模型、多媒体技术等展示规划编制成果和未来发展蓝图，对宣传规划和推动规划实施将起到很好的引导作用。此外，各试点乡镇还编制了部分新村规划。规划体系的不断健全完善，为小城镇改革建设提供了有效的规划指导。
（三）注重项目带动，加快发展步伐
上杭县把项目作为小城镇建设的重要抓手，大力实施项目带动战略，着力推进一批基础设施、产业、社会事业等项目建设。六个试点乡镇今年实施项目139个，总投资18.34亿元，其中，古田镇32个项目、投资8.4亿元，才溪镇33个、1.68亿元，南阳镇15个、2.07亿元，蛟洋乡11个、2.42亿元，稔田镇34个、3.48亿元，步云乡14个、0.28亿元。目前，大部分项目进展比较顺利，第一季度完成投资2.14亿元，占年度计划投资8.96亿元的23.9%。从视察的情况看，近年来，各试点乡镇项目建设取得了明显成效，有力促进了经济社会加快发展。一是基础设施不断完善。通过实施道路交通、电力通信、市政公共、农田水利、防灾减灾、给水排水、垃圾处理等基础设施建设，城镇功能明显提升。如，古田镇全面实施了路网、电网、水网和景观建设。才溪镇实施了一批路桥改造项目和才溪河道清淤、防洪堤建设。古田彩眉小区、南阳宏福安置小区、蛟洋坪埔安置小区和稔田五洲新村建设提升了城镇品位，改善了人居环境。二是产业支撑不断增强。各试点乡镇产业发展思路比较清晰、目标比较明确、措施比较得力、成效比较明显。如，南阳、蛟洋新上一批工业项目，工业经济加快发展将为小城镇建设提供强有力支撑。古田、步云、才溪旅游业稳步发展。稔田大力推进农业产业化，红肉蜜柚种植已达万亩规模，油茶产业、观光农业发展势头看好。三是社会事业不断进步。各试点乡镇通过实施一批社会事业项目，大力促进教育科技、医疗卫生、社会保障、文化体育等社会事业发展。如，古田镇实施了中科院数字生态园、市农科所科研基地和敬老院、卫生院改造、农民文体中心、中小学宿舍楼等项目建设。步云乡综合文化站、司法所、卫生院综合门诊楼已完成主体工程建设。稔田镇实施了卫生院住院部大楼、五洲新村文化活动中心建设，正进行民俗文化广场、中心幼儿园等项目规划建设。各试点乡镇大力推进新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险、“三农”综合保险等社会保障体系建设，保障覆盖面不断扩大、保障水平不断提高。
（四）注重政策推动，发挥政策效应
上杭县认真对接落实省、市出台的有关小城镇综合改革建设试点的扶持政策，以及国家支持海西建设和原中央苏区发展等政策，积极向上争取项目资金支持。重点落实了农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩政策，上杭县作为省农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩试点县，去年，在全县范围开展了试点工作，开展土地整治取得的城乡建设用地增减挂钩指标由县政府统一管理使用，指标交易所得拨补乡镇，用于土地整治、复垦成本及新农村建设和基础设施建设。古田镇单列，由镇自主进行指标交易，交易所得全部用于古田镇小城镇建设。目前，古田镇已完成交易200亩土地增减挂钩指标，金额4000万元。其它乡镇土地整治取得的指标由县统一进行交易，已完成交易206.4亩指标，金额4166.4万元。县财已下拨乡镇补助经费，其中才溪镇64.3万元、蛟洋乡38.72万元、稔田镇66.74万元、步云乡123.4万元。上杭县还落实了省级试点镇新增地方级收入实行全留的政策，2010年古田镇本级一般预算超收371.67万元，按县2008—2010年乡镇财政管理体制，应上解县财111.5万元，实际上解维持2009年的79.7万元，多留古田镇31.8万元。在落实上级扶持政策的同时，结合上杭县实际，出台县级扶持政策，如，去年，县财分别下拨省级试点镇2000万元、市级试点乡镇1000万元、县级试点乡镇500万元，以解决小城镇建设资金周转问题。实行规划编制以奖代补政策，根据各乡镇规划编制完成情况，补助古田镇104万元、才溪镇30万元、南阳镇50万元、蛟洋乡24万元、稔田镇50万元、步云乡50万元。还实行了家园清洁行动配套补助政策等。
（五）注重环境建设，整治镇容镇貌
各试点乡镇大力实施绿化、亮化、净化和美化工程，小城镇环境和景观面貌不断得到改善。积极开展家园清洁行动。六个试点乡镇完成了集镇和67个村的垃圾治理任务，已建成7座垃圾焚烧炉、6个乡镇垃圾填埋场、24个村级垃圾填埋场，配备保洁人员240人，配置垃圾清运车75辆，建立健全垃圾处理长效机制，努力保持集镇、村庄环境整洁优美。积极创建生态乡镇和绿色乡镇。步云乡、稔田镇分别通过国家级生态乡镇、省级生态乡镇评审验收。古田镇、步云乡绿色乡镇创建通过省级检查验收。古田镇建成区绿化覆盖率达到33.3%、人均公园绿地面积达到26.9平方米；步云乡建成区绿化覆盖率达到18.8%、人均公园绿地面积达到20平方米。积极开展景观改造。古田镇已完成集镇街道、红四军司令部、政治部旧址等主要景点周边和观光沿线房屋立面改造300余幢，整村推进五龙村民房整治工程，已完成改造105幢。步云乡完成17户集镇沿街房屋立面改造，实施集镇水景观工程。才溪镇对才溪大道沿街和纪念馆旧址周边民居进行立面改造，已完成8户房屋立面改造。经过改造，凸现了客家建筑特色风貌。
（六）注重先行先试，创新体制机制
一是创新小城镇建设运作机制。试点乡镇都成立了由政府主导的投资建设公司，统一负责基础设施建设资金筹集和运作城镇建设资金，实行综合开发，滚动增值。统筹安排项目的规划设计、项目报批、土地征控、工程招投标、施工管理等工作。二是创新规划建设管理机制。试点乡镇积极探索加强规划建设管理的措施办法。如，古田镇争取市建设局下派1名干部任科技副镇长，分管规划建设管理工作，由县城乡规划建设局下派3名专业技术人员到古田镇村镇规划建设管理站任职，成立了古田镇综合执法大队，核定5名专项事业编制，已招用3人，并向社会公开招聘了执法协管员，进一步充实了规划建设管理队伍。蛟洋乡向社会招聘15人组建了土地巡查执法队伍，每天对重点地段、区域开展巡查，积极配合县综合执法大队开展执法活动。三是创新卫生环境保洁机制。各试点乡镇所有村建立了长效保洁机制，按照800人以下村1名、800-1600人的村2名、1600人以上村3名的标准聘请保洁员。建立健全垃圾收集、清运、处理制度，如，古田镇在集镇周边10个村实行垃圾“户集、村收、镇处理”模式，才溪镇把集镇周边6个村的垃圾列入镇统一清运、处理范围。积极探索市场化运作方式，如，南阳镇聘请龙岩市恒洁保洁有限公司对镇区环境卫生进行长效保洁承包管理。

二、存在的主要困难和问题
1．规划体系不够完善。除古田镇外，其它试点乡镇的规划体系很不完善，专项规划、详细规划滞后，因规划滞后，在一定程度上影响了项目建设的进度。如，才溪镇游客接待中心、农民公园项目等待总规修编后实施。
2．产业支撑比较薄弱。试点乡镇今年实施的139个项目，总投资才18.34亿元，基础设施项目较多，产业项目、特别是大项目偏少。除南阳镇、蛟洋乡有较强工业项目支撑，其它乡镇的产业支撑不强。虽然古田镇的旅游产业、稔田镇的农业产业化发展较快，才溪镇的建筑产业是优势产业，步云乡加快发展旅游业和绿色产业，但都还难以对小城镇发展起到强力支撑。
3．政策运用仍需加强。为推进试点工作，省里从管理服务、财税、土地、基础设施投资、房地产、金融、户籍和就业等方面出台了一系列政策，市里也出台了相关配套政策。目前，运用比较到位的主要是农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩政策，其它一些政策还未得到很好运用。一些政策在操作上也存在困难。如农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩政策，征拆、复垦工作有一定难度，有的乡镇因资源所限，难以充分利用政策。如，才溪镇因人多地少，难以完成今年200亩的土地整治任务，目前只落实了100多亩的土地整治规划。
4．乡镇人员力量不足。小城镇综合改革建设涉及方方面面，实施的项目多，因编制所限，乡镇人员力量不适应小城镇建设的需要，特别是规划建设管理人员缺乏，规划执法管理力量薄弱。近年来，蛟洋乡征迁任务艰巨，牵扯了该乡领导和干部几乎全部的精力，小城镇建设总体进展相对较慢，该乡代表和群众迫切要求抢抓机遇，加快小城镇建设步伐。
5．征地用地困难较多。一方面征地工作越来越难，近年来实施的项目多，征拆工作量大，国务院“新拆迁条例”颁布实施后，取消了行政强拆，征拆工作的方式、方法还需进一步探索创新。另一方面，国家严控建设用地，建设用地指标不足成为小城镇建设和发展的瓶颈。如，蛟洋乡一些地块，因无用地指标无法盘活利用。南阳镇至2020年城乡建设用地指标仅328.96亩，其中，工业用地指标170.26亩，目前已全部用完，剩下158.7亩镇建设用地指标远远无法满足今后小城镇建设用地的需要。
6．建设资金缺口较大。小城镇建设需要大量资金，但目前，试点乡镇财力相对薄弱，能投入建设的资金少，融资渠道不多，融资能力不强，能吸引民间投资的项目不多，项目建设主要靠向上争取资金和银行信贷，建设资金缺口较大，影响了项目建设进度。
目前，各试点乡镇现有人口基数较小，与省里提出的“宜居城市综合体”6万人以上目标有较大差距，农业人口占绝大多数，城镇化率较低。基础设施、市政公共设施还不完善，经济总量不大，集聚辐射和带动周边乡村发展的能力还不强。试点工作处于初始阶段，工作重点放在规划编制和项目开发建设上，在如何加快户籍制度改革、推进扩权强镇等改革方面探索不多，小城镇建设的工作任务还非常繁重艰巨，综合改革还有待进一步探索。

三、进一步推进小城镇综合改革建设的建议
小城镇综合改革建设是上杭县构建县域城市体系和推进城乡一体化发展的重要抓手。试点工作系统性、政策性、民生性很强，时间紧、任务重、压力大。县、乡两级要进一步重视加强对试点工作的组织领导，强化工作措施，加快工作进度，比学赶超，奋力拼搏，大力推进小城镇综合改革建设实现新跨越，充分发挥小城镇在加快县域经济发展中的示范带动作用。
（一）加快规划编制，完善规划体系
各试点乡镇要按照高起点、高标准、高质量、适度超前的原则，加快推进规划编制工作，形成以总体规划为指导、各专项规划为配套、控制性详规、修建性详规和城市设计等为具体指导的规划体系，充分发挥规划在小城镇建设中的调控和引导作用。省级试点镇要认真完成上级下达的规划编制任务，才溪镇要加快完成总体规划修编和道路工程、给水排水、绿地系统、公共服务设施、电力等主要专项规划编制，加快启动区及近期建设用地控制性详细规划、各项目修建性详细规划和城镇出入口、干道沿线、重要交叉口、商贸街区、休闲广场等重要地段和节点的城市设计；加快建设规划展示厅。古田镇要继续深化规划，加快完成名镇新区片修建性详规编制，做好其它专项规划、控制性详规、修建性详规的编制工作，扩大规划覆盖面。其它试点乡镇要开展主要专项规划编制和城市设计工作，做好启动区及近期建设用地控制性详规和各项目修建性详规的编制工作。各试点乡镇还要扩大新村规划的覆盖面，引导新村建设科学合理布局，节约集约用地，提高档次水平。县城乡规划建设局等有关部门要在编制指导、技术支持、规划评审、审批等方面继续做好服务和保障工作。此外，要密切关注龙岩市城市总体规划修编中关于古蛟新城的规划，从有利于县域经济发展的角度，积极提出建议意见，并做好相关规划的衔接和完善工作。
（二）加快项目建设，提升带动能力
一要加快现有项目的建设。县小城镇改革发展战役指挥部要定期召开项目工作协调会，听取各试点乡镇和县直有关部门、项目业主单位在项目建设中遇到的困难和问题，讨论、研究解决办法，促进项目建设顺利进行，特别对地标性项目和重点项目要加强组织协调，加强跟踪落实，确保项目按时间节点要求推进。
二要抓好项目策划工作。完善项目策划机制，县直有关部门和试点乡镇要加强联系沟通和协调配合，及时跟进上级出台的涉及小城镇综合改革建设的政策措施和上级部门系统的有关政策，结合各试点乡镇实际，策划生成项目，加强项目储备，确保小城镇建设有更多更好的项目支撑。同时，重视做好项目前期工作，将策划储备的项目进一步深化，确保能及时、准确、全面地上报项目申报材料，为争取上级的项目资金支持打下坚实的基础。县直有关部门还要在项目的上报、审批方面加强指导和服务，促进项目早落地、早开工、早见效。
三要加快基础设施和公共服务设施建设。各试点乡镇要加快实施一批交通、能源、市政公用事业、信息网络、防灾减灾等项目建设，完善供排水、人行道、环卫、停车站亭、绿化、电力、生活垃圾处理、通信等基础设施的功能配套，并加快向周边农村延伸，为产业发展和人口集聚奠定基础。古田镇、步云乡要切实加快农村电网改造步伐。要加快实施一批教育、文化、卫生、体育以及供水、排水、供气、公交、公厕等公共服务设施建设，重视推进平安视频监控系统建设，提高公共服务配套水平，提升小城镇综合承载能力和服务功能。今年，古田镇宜居城市综合体的主骨架要基本形成，才溪镇取得阶段性明显成效，有看得见的新地标、新面貌，其它乡镇也要取得积极的进展。
四要加快产业发展。县政府要进一步完善产业扶持政策，支持和促进试点乡镇壮大特色支柱产业。各试点乡镇要充分利用各级的产业扶持政策，挖掘资源潜力，发挥特色优势，强化项目开发和招商引资，推进产业加快发展，为小城镇建设和发展提供有力的支撑。古田镇要继续发展生态农业，做强做大旅游产业，改造提升工业产业，加快发展第三产业。才溪镇要壮大建筑产业，大力发展旅游产业。南阳镇要壮大光电产业，大力发展边界贸易。蛟洋乡要壮大工业产业。稔田镇要大力发展特色农业和旅游产业。步云乡要大力发展绿色生态农业和旅游产业。各试点乡镇还要加快发展面向生产和民生的服务业，以服务业带动第三产业发展。
（三）加快政策运用，拓展政策效应
省、市出台的涉及小城镇综合改革建设的政策较多、含金量较高。抓好政策的对接落实，从政策中找思路、找办法、找项目、找资金，是加快推进小城镇改革建设的关键。一要加强政策学习研究。县政府要组织有关部门人员加强对省、市政策的研究分析，明确政策的适用范围，弄清针对省级试点镇的政策，哪些政策规定市级、县级试点乡镇同样可以适用，把政策逐条梳理，编印成册，以便对照落实，同时，加强对试点乡镇的分类指导，帮助乡镇分析研究政策，抓好政策落实。要通过举办培训班等方式，加强对试点乡镇工作人员的学习培训，使他们熟悉掌握政策，提高运用政策推动工作的能力和水平。二要进一步落实政策。继续落实好农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩政策，确保完成土地整治和挂钩指标转让使用任务。落实好“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造政策，把土地利用效率低和不符合安全生产、生态环保要求的工业用地以及布局分散、条件落后、配套不完善、不适应发展要求的城镇和村庄建设用地列入“三旧”改造范围，开展科学规划和深度开发，力争今年“三旧”改造工作取得突破性进展。还要认真研究落实好其它土地政策和财税、基础设施投资、房地产、金融、户籍和就业等方面的政策；研究落实好省委、省政府关于进一步加快县域经济发展的政策；运用好国家支持海西建设和原中央苏区发展等政策。在落实政策的同时，要向上反映政策操作实施中遇到的困难和问题，积极对完善政策和出台新的政策提出建议意见。如，建议上级出台试点镇建设用地指标倾斜扶持政策，以解决小城镇建设和发展用地指标不足问题。三要完善县级扶持政策。根据试点乡镇工作的实际需要和县财的承受能力，加大扶持力度。如，加大建设周转金的统筹规模，增加对试点乡镇的周转金扶持；提高对试点乡镇规划编制以奖代补的标准；把适用省级、市级试点乡镇的财税等优惠政策，在县级权限范围内的，扩展到县级试点乡镇等。
（四）加快综合整治，营造宜居环境
一要加强景观整治。加快街景改造步伐，古田镇继续实施好景观建设和民房改造项目，扩大改造面。才溪镇要加快才溪大道沿街和纪念馆旧址周边民居建筑立面改造。步云乡要加快水景观工程建设。南阳、蛟洋、稔田等乡镇要适时启动主街道建筑立面改造项目。要积极推进试点乡镇主街道架空缆线下地，持续开展“两违”整治，组织力量拆除违反规划和影响镇容镇貌的“两违”建筑。要大力推进园林绿化，积极创建绿色乡镇。二要加强环境整治。深入开展家园清洁行动，力争在二年内各试点乡镇未完成垃圾治理任务的村全部完成治理任务。要完善垃圾、污水处理设施建设，进一步健全农村卫生环境长效保洁机制。古田镇要加快垃圾中转站和污水处理厂建设。才溪镇要加快污水处理项目的前期工作。要坚持环境保护与经济发展并重，加强试点乡镇规划、项目环评，落实项目建设环保“三同时”制度，从源头上控制污染的发生。要加强养殖业污染和工业污染整治，发展生态养殖和循环经济，努力提高环境质量。试点乡镇在小城镇建设和产业发展中要注意加强生态环境保护，如，在果树、油茶种植基地建设中，要防止毁林开垦和水土流失。三要创建生态乡镇。根据市里的部署，2015年完成国家级生态市创建任务，要求80%的县要达到生态县的标准。建议还未完成创建任务的试点乡镇都要申请创建省级或国家级生态乡镇。
（五）加快探索创新，完善体制机制

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立面改造项目。要积极推进试点乡镇主街道架空缆线下地，持续开展“两违”整治，组织力量拆除违反规划和影响镇容镇貌的“两违”建筑。要大力推进园林绿化，积极创建绿色乡镇。二要加强环境整治。深入开展家园清洁行动，力争在二年内各试点乡镇未完成垃圾治理任务的村全部完成治理任务。要完善垃圾、污水处理设施建设，进一步健全农村卫生环境长效保洁机制。古田镇要加快垃圾中转站和污水处理厂建设。才溪镇要加快污水处理项目的前期工作。要坚持环境保护与经济发展并重，加强试点乡镇规划、项目环评，落实项目建设环保“三同时”制

一要加强景观整治。加快街景改造步伐，古田镇继续实施好景观建设和民房改造项目，扩大改造面。才溪镇要加快才溪大道沿街和纪念馆旧址周边民居建筑立面改造。

提高对试点乡镇规划编制以奖代补的标准；把适用省级、市级试点乡镇的财税等优惠政策，在县级权限范围内的，扩展到县级试点乡镇等。

建议还未完成创建任务的试点乡镇都要申请创建省级或国家级生态乡镇。

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