刘家 义
（2014年11月19日）
同志们：
下午好！看了大家的简历，有80%以上是2013年以后到审计系统或者担任审计局长的。干审计，首先要明确“什么是审计、为什么要审计、审计什么、怎么审计”。刚才，有些同志谈到，现在有种紧迫感，感到压力很大。我跟大家感受一样，还比大家多一层压力。因为我现在是世界审计组织的主席，世界审计组织也面临着一个重大的理念转变，这个转变是从2013年北京召开的世界审计组织第二十一届大会发布的《北京宣言》开始的。我刚从奥地利回来，在主持第66届世界审计组织理事会时，感到发达国家的理念基本都转变过来了，但发展中国家尤其是落后国家的理念还停留在从前，实际上还是固步自封、抱残守缺。同时，这些发展中国家的期望也很高，希望中国审计署带领他们走上一个新的台阶。今年12月，联合国大会准备通过一个决议，其中相当多的内容是关于审计的，有技术层面、法制层面、专业层面和政治层面等问题。这个决议是奥地利驻联合国常驻代表团提出来的。奥地利方面就问我，你是世界审计组织主席，你的态度如何？中国的态度是什么？所以，前几天我就在研究这个决议文本。从这些事情，可以看到，现在不仅是国内，国际上都面临着一个调整变革，审计怎么适应？同志们在讨论中提了很多问题，这些问题我们也在思考，大家是心有灵犀，都想到一起了。
这次培训班主要学习4个方面的内容：一是党的十八届三中、四中全会的决定，因为三中全会和四中全会的决定是姊妹篇；二是宪法；三是审计法；四是《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称国务院《意见》）。在学习当中，大家参考的我在全国审计工作电视电话会议上的讲话，其中有我自己的一些想法和体会。十八届四中全会决定和国务院《意见》中有许多新的要求，如审计职业化建设、专业技术资格制度、强化上级审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下人财物统一管理等，既是我们这么多年审计实践摸索的规律和经验的提炼，也是需要经过进一步实践探索去建立健全的。有些提法，如审计职业化建设，学术界15年前就有人提出，有的人是反复提。我也多次请教，审计职业化建设是什么，职业标准是什么，职业保障是什么，职业道德是什么，职业资格是什么，没有人能系统或完整地答出来，有的甚至讲从来没想过。因此，十八届四中全会和国务院《意见》提出的新要求，可以说没有现成的模式，但很多是署党组调研总结和酝酿了多年的大思路，现在进入了国家审计的顶层设计中。
党的十八届四中全会的决定和国务院《意见》，对完善审计制度打下了地基，立起了一个“四梁八柱”，明确了审计这栋大厦的建设目标。但是，具体到墙怎么建，地板怎么建，屋顶怎么建，窗户怎么建，内外装修怎么办，要用什么材料，要雕刻什么花样，就要靠在座的各位去做工作了。哪个人应该怎么办，哪个县应该怎么办，哪个市应该怎么办，就要靠大家去探索、去实践，我们责任很重大。有句古话，干一行吆喝一行。做审计工作，首先要知道什么是审计，才好去吆喝。有的同志说，书上讲了审计就是查账。如果按这种书上讲的去做，去指导审计实践的话，就要走进死胡同了。所以，结合大家今天提的问题，同时为引起大家做深度思考，去认认真真学习理解贯彻宪法、审计法、十八届四中全会决定和国务院《意见》，我想谈几点意见。
一、什么是审计。关于审计的概念多种多样，对审计的功能、职责和任务也有多种说法。经过几十年来的探索，特别是在总结我们3000多年审计史的基础上，我体会审计是国家治理的基石和重要保障。
当前，我们处于一个实现中华民族伟大复兴的新时代。新时代其中有个重要特征，就是提出了我们共同的精神家园——中国梦，确立了我们的奋斗目标。党的十八大提出了我们的奋斗目标是全面建设小康社会。十八届三中全会提出全面深化改革的两大目标，发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这两者是互为因果，互为条件。
国家审计在国家治理当中处于什么位置？比如，一栋大楼有梁、有柱、有地基、有楼板、有窗户、有门，审计在这栋楼里是哪块砖？是哪坯瓦？是哪根梁？首先自己定位要准，否则就没法干。就像刚才有个同志讲的，一些地方官员不知道审计师是干什么的。有一年我到一个省里，审计厅长给我汇报，省里让审计厅去参加单位之间互相打分的考核，审计厅考核成绩还不错。我到他们厅里开座谈会，很多处长也讲，被审计对象给我们打分，为了让人家打高分，每到打分的前一个月，处长就分头到各个厅局去做工作，希望能够给审计厅多打两分。这个丢人不丢人啊！在省委书记、省长在场的时候，我就讲，这种做法是不对的，必须把审计厅从考核对象里面拉出来，审计张三李四，然后叫张三李四来给审计打分，审计厅要想得高分就只有放弃监督权了。那个厅长开始还有点意见，说这样不行，厅里面每个人要少拿1000多元的目标奖。我说那是另外一回事，可以从其他渠道、其他方式弥补，绝对不能干这个影响审计监督独立性的事情。那么，国家审计在国家治理中处于什么地位？国家是一个大的系统，在国家大系统之中有若干子系统，审计是监督系统当中的一部分。国家审计对国家经济社会健康运行起到了免疫作用，发挥着免疫功能，所以国家审计是一个基石。同时它又是一个重要保障，它为什么是重要保障呢？作为一个免疫系统，还要发挥预防、揭露、抵御的功能。更多的道理我今天不多讲了，大家可以结合学习宪法、十八届三中、四中全会决定和国务院《意见》去体会。比如，为什么国务院《意见》赋予我们这些职责？国务院《意见》首先强调发挥审计对促进国家重大决策部署贯彻落实的保障作用。国务院出台了这么多的政策，到底落实没落实，需要审计去监督，这是总理布置给我们审计机关的一项重要任务。通过现在对各项政策跟踪审计的结果，确实既有“最先一公里”的问题，也有中间不通畅的问题，就是指“中梗阻”，还有“最后一公里”的问题。
二、为什么要审计。同志们想想中国审计3000多年历史，从西周开始，审计的名称有很多，如听、计、勾、比、度、磨、勘等等。商周时实行礼治，就是监督其他官员的行为，设立了宰夫。宰夫是干什么的？就是专门监督，一个是监督经济行为，一个是监督行政行为，一个是监督个人道德行为。因为商朝、周朝以礼治国，以道德行为为第一行为。到了秦汉时期，秦朝实行大一统，在中央、郡、县这三级都设立御史监察制度，御史监察制度当中，有一个很重要的组成部分就是审计，称之为上计制度。“上”在当时就指皇帝国王，上计就要听计，听你给我报账，如今年收了多少税，用到哪儿去了，用得怎么样，有没有贪赃枉法。所以，那个时候形成了一个职无不监、无所不咎、监审合一的审计制度。职无不监，就是凡有职有责的无一不受到监督。到了唐朝，就设立了比部，比部往往是与户部分离出来，互相独立。户部就是财政部，但户部要比现在的财政部职责更大、范围更宽。比部是干什么？就是专司审计。同时有一个内审制度“三司勾审”。哪三司呢？度支部、户部、盐铁部要实行内部审计。到了宋朝，距今900多年就正式设立了审计院，是一个独立的审计机构。大家现在总是强调学外国人的东西，外国在900多年前，相当一部分国家没有审计，但是我们有了审计院。审计走向衰败是在明清两朝，明清两朝实行了科道合一。明朝惩治不廉洁不可谓不烈，斩杀贪官不可谓不狠，但不廉洁仍是前赴后继，为什么？因为从根本上，从制度上废立了监督制度，让监督制度形同虚设，使大家没有了畏惧感，所以，最后明朝不得不采取设立东厂、西厂和锦衣卫，用这种特务手段来进行管理。到了清朝就更不用说了。
早在1933年，中国共产党在中央苏区人民委员会成立时就有了审计。中央人民政府设有执行委员会，人民委员会的主席是毛泽东，下设中央执行委员会、中央革命军事委员会、审计委员会等，审计委员会主任是阮啸仙同志。他也可以讲是共产党领导下的第一任审计长。第一部审计法，就是在江西瑞金苏维埃颁布的审计条例，是毛泽东主席签署的。红军长征到陕北以后，建立陕甘宁边区政府，边区政府下设审计处，审计处的处长叫谢觉哉，当时是中央的秘书长兼审计处长，被称为中国共产党的五老之一。抗日战争时期，各个抗日根据地都设立了审计科、审计委员会。军队实行三审制，团初审，军分区、旅实行复审，总部实行决审，所谓决审就是最终审查。那时候审计什么？审计每一个铜板怎么来的、怎么花的，每一双草鞋、每一捆稻草给了谁。新中国建立初期，1950年我们实际上就沿用曾经在1946年延安时期起草的宪法草案当中规定的独立审计制度，但后来因为多种原因实行计划经济，独立审计制度取消。这些是从中国的情况来看。
从外国的情况来看，17世纪末18世纪开始，在一些发达的还称不上市场经济的国家，诸如资本主义国家都纷纷实行了独立的审计制度。当然最开始也可以追溯到罗马行政官制度和希腊那个阶段。但是那个时候他们的审计远不如中国古代的审计那么健全完善。所以，从中国古代到中国共产党领导下，一直到现在特别是改革开放以来，为什么都实行审计监督制度？为什么在中国古代兴盛时期审计监督制度都很健全，都可以发挥很好的作用。而在古代和近代衰败时期包括审计在内的监督制度都形同虚设，都不能发挥作用。就说明了一条，审计不是为了查账的需要而产生的，审计是国家治理的需要而产生和发展的，国家治理的需要决定了国家审计的产生和发展。
今天，党中央、国务院，总书记和总理高度重视审计工作。十八届四中全会决定全面推进依法治国的总目标讲了两条，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。治国理政，简单说就是6个字，用人、管权、理财。人用好了，权管住了，财理好了，这个社会就会良性循环，经济社会市场机制就能有效地运转。
用人，就是实行任期经济责任审计，如果作为一个企业的董事长，审计得出企业经营业绩不佳、发展潜力不大、廉洁从业不行的结论，这个人能用吗？当然我们不可能去直接用人，我们对于用人要提供一定的或者是重要的决策参考。
管权，就是指履行职责到不到位。中办国办经济责任审计的规定中讲的是守法、守纪、守规、尽责。国务院《意见》讲的，审计第一个方面是保障作用。
理财，就是财怎么理，理得怎么样，效果怎么样。记得小的时候，祖母讲过一句话，油盐柴米酱醋茶，收拾齐备好当家。油盐柴米酱醋茶是什么？不就是农村理财么，收拾齐备了以后才好当家，否则缺一样都不能生活，都当不好这个家。所以，治国理政要实现依法治国、以宪治国、依法行政、以宪行政，就要有一个监督制度，这就是为什么要审计的道理。
这是我对这个问题的粗浅思考。为什么党中央国务院这么重视，老百姓这么期盼关注，还是要从国家治理层面去理解。
三、审计什么。十八届四中全会决定提出，公共资金、公共资源、国有资产、国有资源和领导干部经济责任全覆盖。这是一个最基本的定义、最基本的范围概念。国务院《意见》又非常明确地对宪法和审计法作了阐释。所以，审计什么是非常清楚的。
这里，简单跟大家回顾一下，审计机关成立最初是干什么？财务物价大检查，那个时候简称“三大查”，就是审计政府和企业、上级政府和下级政府之间的资金分配，是不是节约了国家的税收和利润，下级政府是不是节约了上级政府的应缴收入，那时的审计就干这些。现在进入了一个新的时代，有新的使命，就是推进完善国家治理体系和治理能力现代化。具体讲，我在电视电话会议上讲了八条，我们当前就是要围绕这八条来做工作。审计什么，就这八条。这八条做到了，在当前就履职尽责了，没做到就没履职尽责。比如，我们要加大重大违法违纪案件线索的查处，要促进反腐倡廉建设和惩治不廉洁，这就是我们当前相当重要的一个任务。审计机关不是办案机关，但通过日常例行的审计，能够而且必须把这些问题揭示出来。检察机关是要有案件线索或者人家举报了去查。审计是不需要任何人举报都可以去查的。在查的过程中，不管是经济责任审计、财政审计，还是资源环境审计、投资审计等等都可以发现案件线索。审计过程中，如果在我们职责权限范围内存在的重大问题，我们查不出来、或者查出来没有如实上报、如实上报以后没有依法处理，这不仅是我们的失职、渎职，而且在客观上我们就给别人当了保护伞和挡箭牌。大家可能讲，确实我们在当时没有查出这些问题，有没有压力啊？有没有阻力啊？今天跟大家说个实话，你们遇到的压力我都遇到过，你们遇到的阻力我都遇到过。那是好几年前，曾经有人公开给我捎话，说问一下姓刘的准备在他这个位子上坐多长时间？我当时讲，坐一个小时也要履职尽责。也有人跟我捎话，他考不考虑个人的政治前途？我给他们回答，我家里从来就没有当官的，我穿着草鞋进城，时刻准备着再穿着草鞋回到大巴山种田。有什么了不起？官可以不做，信仰不可丢，良知不可泯灭，原则不可丧失，人格不可扭曲。所以，各个省的新任审计厅长到署里面报到时，我跟他们讲的第一句话就是，有没有自断后路的决心？有这个决心，你干。没这个决心，我马上跟你书记联系，请给你换个单位。为什么自断后路？如果老是一天想着我当了3年厅长，是不是再升一下？我这个帽子怎么样？我得罪了什么样的人？那就干不了这个厅长。当然，我们不仅要一手抓这些问题，另外一手我们还要抓促进改革、促进法治、促进提高绩效。
所以，作为审计系统的一名领导干部，理解审计最核心的是要扣住本质。本质是什么？国家治理。国家治理的需要决定了国家审计的产生和发展，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度安排。所以审计是什么？是国家治理的基石和重要保障。
谢谢大家！
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