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●陈良椿
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随着社会民主政治的不断深入发展，新时期人民群众对人大工作提出更高要求和殷切期望，特别是对预算的透明化、明白化、公平化呼声很高，这就要求各级人大对预算审查监督由程序性向实质性过渡，而预算草案初步审查恰是预算监督的基础、也是最容易忽视的一环。实践说明，预算草案初审好坏关系大会预算草案审议的质量，关系预算草案的客观实质性评价。如何进行预算草案初审，结合实际中运作情形和体会作以下思考。
q$ ]2 O0 T, m1 ?" ]/ | 一、预算草案初审的重要性
+ G& N6 G' e& c p; v0 B' | 预算草案初审具有法定性、监督性和业务性。可以说，过去是马虎忽略了，现在可不行，代表不答应，人民“愿景”高，因此必须高度认识，只有思想上认识到位了，才会自动性、创造性去拓展这方面工作，也只有高度重视，才会认真对待，敢于作为和通达这方面业务。
$ e* h. g2 _6 c0 w B% { １、初审是预算草案一种法定程序。预算法中规定，地方各级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或授权的有关工作委员会进行初步审查。因此预算草案初审是大会审议前必经法定程序，人大财经委不进行或政府财政部门不配合进行初审，将导致程序不公正，那么，大会预算草案审查的合法性就大打折扣了。一些财政部门往往在大会召开前一、二天才送来预算草案，甚至有的明天开会，今天下班前些才急急匆匆送达，这种做法实质上是无视人大的初审权，既是一种失职渎职行为，同时也是一种逃避监督的违法行为，接受没有经过法定程序初审的预算草案就提交人民代表大会审议，在目前政体框架下，搞得人大奈何不得。今后人大常委会应正视法律赋予的权力，不能迁就容忍这种挑战人大权威的“我行我素”做法，敢于动真格，敢于初审，以维护法律的权威和正确履行人大的职责。
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２、初审为预算草案提供品质保证。人大对预算草案初审过程，也是预算草案加以完善形成过程。从一定意义上讲，经过人大初审过的预算草案为其提供法上的规定性，也提供其品质上一种过程保证，从而使预算草案的大会审议透明度大大提高，成为阳光法案。许多地方这方面情况证明，有没有搞初审，其预算草案的真实性、合法性、可靠性就大不一样，代表审议深浅度质量也大受影响效果不一样。
! r2 S- m* J% r( |, I6 Q% D ３、初审是人大一项重要业务。财政预算是一项专业性、业务性很强工作，相当多人大代表和人大机关工作人员反映看不懂，说不清，更不要说如何审查。因此，预算草案初审为我们提供了这方面学习平台，掌握了解熟悉这方面知识，随着初审实践的不断深入开展，年复一年，将构成人大机关一项很重要常规业务。
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二、预算草案初审的基本做法
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在时间紧任务重情况下要完成预算草案初审工作，既要点面结合全盘考虑，也要从可操作性、便利性、注重效果出发，从这几年做法看，以下几点做法通常值得考虑。
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１、听取预算单位意见及收集资料。在这方面一是听取预算单位对预算执行、预算编制中有关问题和建议，了解他们法定支出、业务变动、资金安排意向和建议；二是要向各征收机关、国库了解收入有关政策变动、范围调整、级次划分等关系收入真实性方面意见，可采取座谈、资料收集分析等做法，求实存真去虚，提出诚恳竟见，提供给财政部门编制预算草案时作参考。
: X/ X7 ^8 @! ]! l# o# M ２、听取预算草案编制汇报。在政府财政部门预算草案编成在规定时效内送达后，财经委要组织各委员会相关人员、部分常委委员、人大代表认真听取财政部门关于本预算年度预算编制的指导思想、主要原则、财力估算、初步安排、重点专项的情况通报，提出初审看法，同时结合收集的情况一并提出初审意见和建议。
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３、重视审计机关的建议。审计部门是国家专门审计监督机关，其对财政监督具有专业化水平，他们的意见和建议十分重要，不仅仅是审计发现的问题和处理的落实情况，而应包括预算安全、预算偏好等预算缺陷的审议意见，这对预算草案编制的科学性、前瞻性、统筹性十分重要。
; u( Q6 @+ D& j: w0 d ４、主动与党政沟通与协调。预算草案地方政府有初编权，同级党委有决策权，人民代表大会有决定权。但从目前实际情况，在预算决定权上与党政处于微妙关系，一定要依法依理处理好，主动与政府多沟通多联系，主动取得党委理解和支持，体现出人大的智慧与同级党委决定保持一致。在一般情况下，政府财政部门初编的预算草案经人大财经委员会初审后向同级政府常务会议汇报修编后，其变动情况要及时向人大财经委反馈，尽量取得一致意见，如人大方面有不同意见未采纳的，也应保留在向党委汇报时如实反映。这样当政府向党委常委会汇报时，这样预算草案就体现出人大、政府两家一致意见和不同意见，便于党委常委会研究决策，避免产生党委不尊重人大意见或不经意间人大否定党委这方面的决策。因此人大初审应在前，政府提交党委研究在后，不能未履行人大预算初审程序就先报党委研究决策，否则会因不同意见产生不必要的麻烦不利于人大开展工作。
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三、预算草案初审的基本内容
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一个地方政府预算涉及当地国民经济及社会发展的诸多方面，对其预算草案的初审要从其一般中分主次，从主次中见重点，从重点中看政策，其初审主要内容有：
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１、预算编制政策性、原则性、合法性、完整性审查。我国预算编制，每年都根据经济、社会及国内外形势提出不同的编制指导思想及技术性、政策性要求，由上级布置层层下达。因此预算草案初审不能只看数字多少，数字中含有政策变化，不能简单看是否安排，安排中有区别对待统筹兼顾，所以要十分注意在法理性、公平性、公正性、公共性、公益性的基础上把握政策变化和预算价值的取向，确保预算草案符合党和国家的要求并保持一致。
* g: ~/ f$ \5 r- y+ t1 D* ^ ２、财政条款设定、定编、定额的审查。在市场经济条件下，政府财政预算是一种公共资源，如何获取这种无成本代价的资金支持成为社会各利益群体追逐的首选目标，特别是在部门利益化的驱动下，相当多的财政设定、定员、定额失真，不但肢解了预算，而且导致预算失衡不公。要重塑预算利益格局，人大要敢于正本清源，对现存的财政设定加以清理，对于一些地方以党政纪要对预算的设定，一些以创收、罚没项目来提供经费的设定，对于一些依上位法不符实际扩充细化的规定，一些有碍市场经济秩序不利维护公平竞争的不当财政补贴的设定，一些期间目标不明确、区域目标不明确的设定，一些财权与事权不匹配的设定，应果断加以否定或修正，维护好、配置好预算资源。
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３、重点预算项目、专项资金的审查。预算案初审一定要突出重点，不可面面俱到，也没有这方面必要，一些正常人员经费，正常业务经费不必花那么多精力，应抓住重点预算项目及专项资金的审查，这方面往往漏洞、虚设、未细化、待分配的多，逃避人大监督，甚至变成财政部门或政府分管领导“越位”安排财政预算的温床，使政府配置本级预算资源出现混乱的现象。诚然也使人大初审在这方面的“缺位”，导致预算草案批准权部分旁落。
! r3 Y6 W# W; A5 ? ４、上年度人大有关决议整改的审查。对本年度预算草案初审还应结合预算单位上年度预算执行中有关问题的整改，预算草案一经人民代表大会通过，就具有法律性质，凡预算执行中违规无视人大决定的，就要予惩治不能让违规违法的不付出成本代价，以维护人代会通过的预算草案在法律上的严肃性和预算行为的约束性，一些性质严重的无视人大权威的可以停止或减少预算安排，这应成为人大预算监督刚性措施。
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四、预算草案初审应注意的问题
8 [! j$ e; {& c! i预算草案初审涉及面广，要理清思路，突出主题，正确对待以下几个问题并处理好关系。
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ｌ、注意预算草案初审与大会审查的关系。从预算草案初审实际情况看，现在预算草案初审报告基本上没有提交给大会供代表们参考，而大会财审委的预算草案审查报告是提交给大会主席团的，两者的作用不一样不可替代。大会预算草案审查报告往往简单笼统，比较含蓄，照顾关系。而预算草案初审则更具体、更深入，更鲜明，是构成审查报告的基础，因此不可替代。今后应提倡撰写好初审报告由常委会通过后提交大会，为代表审议政府预算草案报告和财审委预算草案审查报告提供真实参阅资料。
& l9 ]$ B3 h+ U$ v ２、注意人大内部初审与调动社会力量参与的关系。预算草案初审涉及方方面面，一定要理清思路，主题明确，在开展过程中要注意以下几个方面问题并处理好这方面关系。
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由于人员构成和客观原因，财经委初审预算草案存在诸多困难，不能搞自我封闭初审，一定要借助社会力量加以完成。可以考虑请审计专业人员、会计师事务所专业人员及相关人员参与初审过程，这不违法，也是一种有益方式。这样不但能完成繁重初审任务，而且在初审过程中可以听取他们有益意见和吸收有效审查方式、方法及组织形式，同时也是一种向专业人员学习的好机会，提高自己业务水平。值得注意的是，在组织整个预算草案初审中，还要注意听取相当选区代表的意见和建议，要十分在意社会民意，特别是社会关注的项目，如不能一看是办实事项目，就什么都挤进预算，要防止一些大可不必的“政绩工程”挤入预算，掏空人民的“荷包”。
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３、把握政府预算和部门预算的关系。按现行预算法规定，“地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成”。因此在进行预算草案初审中，不能只审查政府的预算收支总表或科目预算，那只是形式上原则审查，还要进行部门预算的审查，部门预算具有不确定性和选择性，应作为审查重点，否则达不到实质性效果。当然对部门预算初审目前因人力等原因不可能全面进行，可以考虑重点抽查或分年分批进行。所以要科学安排预算初审，取得初审良好效果。
/ h& _1 Y" S- b& X1 ~5 ? 在民智日见开化，预算草案初审越来越为人大及社会所认知，公共权力必须对行政权力进行制约，这体现宪政精神，必须切实做好，具有现实意义和深远意义。
6 I& f$ W7 A1 v0 ^ （作者为市人大常务委员会副主任）
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（责任编辑：黄元庚）
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