学习党的十八届五中全会《建议》的体会

◎文/ 潘盛洲

 

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），立足党和国家事业发展全局，深刻总结国内外发展经验，适应人民群众新期待，明确提出了“十三五”时期我国发展的指导思想、基本原则、目标任务、基本理念、重大举措，是实现“两个一百年”奋斗目标第一个百年目标、全面建成小康社会的纲领性文件，是今后五年我国经济社会发展的行动指南。

一、准确把握“十三五”时期我国发展的指导思想和主要目标

“十三五”时期是我国经济社会发展极为重要的时期，是实现全面建成小康社会目标的决胜阶段。科学确定这个时期的指导思想，描绘好这个时期党和国家事业发展蓝图，对于团结动员全党全国各族人民为全面建成小康社会而奋斗，具有十分重要的意义。《建议》在第一部分和第二部分中，用了相当多的笔墨，全面总结了“十二五”时期我国发展取得的重大成就，深入分析了“十三五”时期我国发展环境的基本特征，提出了“十三五”时期我国发展的指导思想、基本原则、目标任务和基本理念，从而为“十三五”时期我国经济社会发展定了调、指明了方向、绘就了路线图。

（一）关于指导思想。《建议》科学确定了“十三五”时期我国发展的指导思想，这就是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。

从上述指导思想我们可以看出：第一，“十三五”时期我国的第一要务仍然是发展。这就明确告诉我们，尽管我国经济社会发展取得了巨大成就，但发展仍然是我国的第一要务，仍然是解决我国一切问题的基础和关键。《建议》之所以强调这一点，是因为虽然我国经济总量已跃居世界第二位，综合国力大为增强，人民生活水平大为提高，但从人均GDP水平看，我国仅排在世界第80位左右，而且产业技术水平同发达国家相比还有较大差距，发展仍任重道远，因此必须坚持发展是第一要务。第二，“十三五”时期必须以提高发展质量和效益为中心。现实已经充分证明，过去那种靠拼投入、拼资源、拼环境而实现高速增长的经济发展方式已不可持续。在经济发展进入新常态的背景下，我们必须通过深化改革创新，不断培育更多依靠要素质量提升和配置效率提高的发展新动力，促进经济发展质量和效益的持续提升。所以，“十三五”时期的发展必须是实实在在、没有水分的发展，是经济发展质量和效益得到提升又不会带来后遗症的发展，是就业比较充分、居民收入增长较快、广大群众生活普遍改善的发展，是节约能源资源、搞好环境保护，加快形成资源节约型与环境友好型社会的发展。第三，推进“十三五”时期的发展必须保持战略定力，坚持稳中求进。这实际上是要求我们应科学认识当前形势，准确研判未来走势，既要看到当前我国经济形势和运行态势总体是好的，经济发展长期向好的基本面没有变，经济韧性好、潜力足、回旋空间大的基本特质没有变，经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变，经济结构调整优化的前进态势没有变，我国经济发展前景仍然广阔，对此一定要有信心。同时也要看到，经济发展新常态下出现的一些趋势性变化，使我国经济社会发展面临不少困难和挑战，主要是经济下行压力较大，产业发展走势出现明显分化，发展方式不科学、经济结构不合理、资源环境不可持续矛盾仍然突出，调结构、转方式、促创新任务仍然艰巨等等，对这些困难不能低估，对潜在的风险一定要高度关注。推进“十三五”时期的发展，必须把难点和复杂性估计得更充分一些，把各种风险想得更深入一些，把各方面情况考虑得更周全一些，坚持底线思维，搞好统筹兼顾，稳扎稳打，步步为营，巩固稳中向好的发展态势，促进经济社会持续健康发展。

（二）关于必须遵循的原则。《建议》站在时代和战略的高度，提出了如期实现全面建成小康社会奋斗目标、推动经济社会持续健康发展所必须遵循的六项原则，即“六个坚持”：坚持人民主体地位、坚持科学发展、坚持深化改革、坚持依法治国、坚持统筹国内国际两个大局、坚持党的领导。这就为“十三五”时期的经济社会发展提供了强有力的主心骨。在阐述第一个“坚持”中，《建议》首次提出了“坚持以人民为中心的发展思想”。这是我们党关于人民主体地位的最新表述，反映了我们党对实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益认识的深化。

（三）关于全面建成小康社会的目标要求。《建议》在党的十六大、十七大、十八大已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，根据当前我国经济社会发展的实际，提出了全面建成小康社会新的目标要求。这些目标要求有以下特点：

一是以党的十六大、十七大、十八大确立的目标为基础，保持了目标的连续性。《建议》根据新的情况和变化对一些目标和指标进行了调整和深化，提出发展改革的新要求，但不是另起炉灶提出一套全新的指标体系。比如，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，是党的十八大首次提出的目标，这次《建议》仍然坚持这一目标。又如，党的十六大提出了“城镇人口的比重较大幅度提高”的指标，《建议》根据目前我国常住人口城镇化率已较高而户籍人口城镇化仍较低的现状，将这一指标调整为“户籍人口城镇化率加快提高”，这对促进城镇化健康发展就更有指导性。

二是围绕解决影响实现全面建成小康社会奋斗目标的突出矛盾和问题，提出了一些更具针对性的新目标。比如，《建议》明确提出，“十三五”期间，我国经济要保持中高速增长。这就是一个新目标。《建议》之所以强调“经济保持中高速增长”，是因为要确保到2020年比2010年“两个翻一番”的目标，必须保持必要的经济增长速度。经过测算，实现“两个翻一番”的目标，“十三五”期间经济年均增长速度不能低于6.5%。考虑到正向引导市场预期和留有一定余地，在综合各方面意见的基础上，《建议》提出了要保持经济中高速增长的目标。这一目标应该说既能保证“两个翻一番”的实现，又更加切合我国新的发展实际。类似这样的新目标还有“发展空间格局得到优化，投资效率和企业效率明显上升，工业化和信息化融合发展水平进一步提高，产业迈向中高端水平，先进制造业加快发展，新产业新业态不断成长，服务业比重进一步上升，消费对经济增长贡献明显提高”等，都是围绕解决当前和今后一个时期我国经济社会发展面临的突出矛盾和问题、补齐一些突出的短板而提出的。

三是更加突出提高人民生活水平和改善生态环境。这方面提出的新目标有：“人民生活水平和质量普遍提高”“基本公共服务均等化水平稳步提高”“劳动年龄人口受教育年限明显增加”“生态环境质量总体改善”“生产方式和生活方式低碳、绿色发展水平上升”“能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制”等。这些新目标与人民生活息息相关，对保证如期实现人民群众普遍认可的全面小康社会具有十分重要和积极的作用。特别是《建议》提出的到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体脱贫”的目标尤为鼓舞人心，是目标中的一个突出亮点。我国现行扶贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，综合考虑物价变动等因素，每年更新现价扶贫标准，2014年现价扶贫标准为2800元。按照这个标准，2014年末我国还有7017万农村贫困人口。这些人口大部分居住在边远山区、深山区、石山区等交通闭塞和生态脆弱地区，帮助这部分群众摆脱贫困绝非易事。但如果到了2020年，我们一边宣布实现了全面建成小康社会目标，另一边还有几千万人生活在扶贫标准线以下，那必定会影响人民群众对全面小康社会的满意度和国际社会对中国全面小康社会的认可度。所以，一定要采取非常规措施，以改革为动力，以构建科学的体制机制为突破口，充分调动各方面积极因素，汇集全党全社会力量，坚决打赢这场脱贫攻坚战。

四是目标中融入了“四个全面”的治国理政新理念。以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，以当代中国共产党人的全局视野和战略眼光，提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。《建议》在目标中体现了这一治国理政的新理念，专门增加了“各方面制度更加成熟更加定型”的目标要求，提出了包括“国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”“人民民主更加充分，法治政府基本建成，司法公信力明显提高”“产权受到有效保护”“党的建设制度化水平显著提高”等具体新目标，从而使整个目标体系既符合中国特色社会主义事业五位一体总体布局的要求，又符合推进“四个全面”战略布局的需要。

二、深刻认识五大发展理念提出的时代背景和重大意义

《建议》提出，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这五大发展理念既是《建议》的重大创新点，也是《建议》的突出亮点和精髓。

为什么这样讲呢？因为发展理念是发展行动的先导，是战略性、纲领性、引领性的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。无论是一个国家还是一个地区，如果要把发展的事情搞好，首先必须把发展理念搞对头；如果发展理念不科学、不正确，发展行动就必然不能取得预期的结果，甚至南辕北辙。从这个意义上讲，发展理念的突破是最深刻的突破，发展理念的创新是最根本的创新。《建议》首次提出创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展五大发展理念，这是我们党与时俱进坚持马克思主义发展观的重大理论创新，是对我们长期以来坚持的发展理念的继承、丰富和完善，集中反映了我们党对经济社会发展规律的新认识，也是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的，是破解我国经济社会发展深层次矛盾和问题的必然要求。

（一）树立创新发展理念，用创新驱动发展，是实现我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平的根本途径。改革开放以来，我国通过大规模引进国外的先进技术和管理经验，提高了产业技术水平和企业经营管理能力，实现了经济高速增长。但经过30多年的技术引进历程，国际上可以购买引进的一般成熟技术越来越少，仅靠跟踪和模仿技术已难以持续支撑经济的快速增长。与此同时，我国劳动力、资源、环境、资本等要素低廉的优势也逐渐减弱，依靠要素成本优势驱动发展的空间也不大了。而不论是一个国家还是一个企业，其产品要在市场上有竞争力，归根到底需要两个优势：一是成本优势，一是技术优势。既然我国经济增长的成本优势在逐渐减弱，那么要提升我国经济的竞争力，就必须提高创新能力、增强技术优势。现实也充分证明了这一点，目前我们不论是推动产业结构优化升级，还是培育壮大战略性新兴产业，需要的都是核心技术、高端技术。这些技术，没有人能给我们，即使出高价也买不来，只能靠我们自己来创新。只有通过创新，用创新驱动发展，才是实现我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平的根本途径。因此，必须牢固树立创新发展理念，把创新作为引领发展的第一动力，深入实施创新驱动发展战略，加快形成以创新为主要支撑的经济体系和发展模式。

（二）树立协调发展理念，坚持协调发展，是推动我国经济社会持续健康发展的内在要求。众所周知，经济社会是一个有机整体，是由不同部分组成的，每个部分在整体中都有着基本的功能，都是整体有效运转和功能发挥不可缺少的。要实现整体效能最大，就必须充分发挥各部分的作用，保持各部分的协调平衡，不能长板很长、短板又很短。如果出现了短板，整体效能的发挥就只能取决于短板。这就是通常所说的“木桶效应”和“短板原理”。我国发展不协调是一个长期存在的问题，突出表现为城乡、区域、经济和社会、物质文明和精神文明、经济建设和国防建设等关系上。在经济发展水平落后的情况下，一段时间的主要任务是要跑得快，但跑过一定路程后，就必须调整关系，必须注重发展的整体效能，否则“木桶效应”就会越来越明显，一系列社会矛盾就会不断加深。因此，必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，加快欠发达地区发展，加快推进城乡发展一体化，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时提升国家软实力，不断增强发展的整体性。

（三）树立绿色发展理念，坚持绿色发展，是永续发展的必要条件和人民群众的热切期盼。环境问题与每个人息息相关。党中央、国务院历来高度重视环境问题。党的十八大以来，党中央把环境保护放到更加突出的位置，生态文明建设不断取得新进展。但由于历史积累的环境问题较多，从全国来看，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题仍然相当严峻。与此同时，随着生活水平的不断提高，人民群众对环境问题越来越关注，对清新空气、干净饮水、安全食品和优美环境的要求越来越强烈。“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。更何况绿色循环低碳发展，既是当今时代科技革命和产业变革的方向，也是最有前途的发展领域，我国在这方面的潜力非常大，可以形成很多新的经济增长点。因此，必须牢固树立绿色发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同生态环境保护建设的关系，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，推进美丽中国建设，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

（四）树立开放发展理念，坚持开放发展，是提高我国经济竞争力的必由之路。党的十一届三中全会以来，我们实行对外开放的基本国策，打开国门搞建设。经过30多年发展，已基本形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，不仅促进了社会主义市场经济体制的不断完善，带动了国内经济快速发展，而且对全球经济发展和国际经济体系变革产生了重要影响。事实证明，不断扩大对外开放是创造“中国奇迹”的一大法宝。同时我们必须清醒地看到，当前国际经济合作和竞争格局正在发生深刻变化，全球经济治理体系和规则正在面临重大调整，引进来和走出去在深度、广度、节奏上都是过去所不可比拟的，应对外部经济风险和维护国家经济安全的压力也是过去所不曾有过的。我国对外开放水平总体上还不够高，用好国际国内两个市场、两种资源的能力还不够强，应对国际经贸摩擦、争取国际经济话语权的能力还比较弱，运用国际经贸规则的本领也不够强，需要加快弥补。因此，我们要进一步提高我国经济竞争力、取得更大发展成就，就必须树立开放发展理念，进一步扩大对外开放并不断提高对外开放的质量，进一步统筹好国内国际两个大局，利用好国际国内两个市场、两种资源，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合。

（五）树立共享发展理念，坚持共享发展，是社会主义的本质要求。我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务。让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义制度优越性的集中体现，也是我们党根本宗旨的重要体现。改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是广大人民群众是否共同享受到了改革发展成果。人民群众共享改革发展成果水平越高，社会凝聚力就越高，人民群众的积极性、主动性、创造性就越高，国家发展也就有了最深厚的力量源泉。应该看到，改革开放以来，我国经济发展的“蛋糕”在不断做大，不论是城市还是农村、不论是哪个地区还是哪个社会群体，人们的收入水平有了普遍提高、生活都有了明显改善。但由于种种原因，目前分配不公问题仍然比较突出，收入差距、城乡区域公共服务水平差距仍然较大。在共享改革发展成果上，无论是实际情况还是制度设计，都还有一些不完善的地方。因此，必须树立共享发展理念，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，根据发展形势及时采取更有效的政策措施和作出更有效的制度安排，逐步缩小收入差距，不断增进全体人民福祉，朝着共同富裕目标稳步前进。

全面树立并在实践中切实坚持贯彻五大发展理念，是一场关系我国发展全局的深刻变革。我们要充分认识这场变革的重大现实意义和深远历史意义，充分认识贯彻落实新的发展理念的艰巨性、复杂性、长期性，不断增强贯彻落实新的发展理念的自觉性、主动性、创造性，把思想和行动统一到以习近平同志为总书记的党中央的决策部署上来，用新的发展理念来规划发展、引领发展、推动发展。

三、全面落实“十三五”时期经济社会发展的各项任务和重大举措

《建议》全面贯彻落实党的十八大精神，围绕全面建成小康社会新的目标要求，以发展理念转变引领发展方式转变，以发展方式转变推动发展质量和效益提升，从坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展五个方面，作出了一系列重大部署，从而提出了一系列重要任务和重大举措。其中在部署创新发展时强调，必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展，并从培育发展新动力、拓展发展新空间、深入实施创新驱动发展战略、大力推进农业现代化、构建产业新体系、构建发展新体制、创新和完善宏观调控方式七个方面展开；在部署协调发展时强调，必须坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱环节中增强发展后劲，并从推动区域协调发展、推动城乡协调发展、推动物质文明和精神文明协调发展、推动经济建设和国防建设融合发展四个方面展开；在部署绿色发展时强调，要坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽，并从促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障六个方面展开；在部署开放发展时强调，必须丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局，并从完善对外开放战略布局、形成对外开放新体制、推进“一带一路”建设、深化内地和港澳及大陆和台湾地区合作发展、积极参与全球经济治理、积极承担国际责任和义务六个方面展开；在部署共享发展时强调，要按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会，并从增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设、促进人口均衡增长八个方面展开。这样，《建议》围绕五大发展共提出了“十三五”时期推进经济社会发展31个方面的重要任务和重大举措，特别是在教育、就业、医疗、社保、食品安全、计划生育等同人民生活密切相关的领域，提出了一系列让群众有更多获得感的政策措施。在第八部分，就加强和改善党的领导、为实现“十三五”规划提供坚强保证进行了阐述和部署，强调各级党委必须深化对发展规律的认识，提高领导发展能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好推动经济社会发展，并从完善党领导经济社会发展工作体制机制、动员人民群众团结奋斗、加快建设人才强国、运用法治思维和法治方式推动发展、加强和创新社会治理、确保“十三五”规划建议的目标任务落到实处六个方面提出了保证措施。

初步统计，《建议》共提出和强调了约300项重要举措，其中较重大的有十个战略、十个工程、十个计划、十个制度、十个行动。

这十个战略是：区域发展总体战略，网络强国战略，国家大数据战略，创新驱动发展战略，藏粮于地、藏粮于技战略，军民融合发展战略，自由贸易区战略，食品安全战略，人口发展战略，人才优先发展战略。

十个工程是：重大公共设施和基础设施工程，城市地下管网改造工程，工业强基工程，智能制造工程，哲学社会科学创新工程，中华典籍整理工程，重大文化工程，山水林田湖生态保护和修复工程，脱贫攻坚工程，重大人才工程。

十个计划是：“互联网+”行动计划，我国牵头的国际大科学计划和大科学工程，新能源汽车推广计划，循环发展引领计划，全民节能行动计划，大气、水、土壤污染防治行动计划，工业污染源全面达标排放计划，高校毕业生就业促进和创业引领计划，新生代农民工职业技能提升计划，全民参保计划。

十个制度是：能源安全储备制度，粮食等重要农产品储备制度，有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度，巨灾保险制度，耕地轮作休耕制度，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，准入前国民待遇加负面清单管理制度，对贫困人口实行资产收益扶持制度，城乡居民大病保险制度。

十个行动是：网络提速降费行动，质量品牌提升行动，加快发展现代服务业行动，农村人居环境整治行动，能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，能效、水效领跑者引领行动，大规模国土绿化行动，蓝色海湾整治行动，贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动，应对人口老龄化行动。

（作者系中央政策研究室副主任）