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关于推进社会治理创新的思考
谈志林
党的十八届三中全会首次在党的报告中提出了“社会治理”的概念，体现了新时期我们党的执政理念创新。根据十八届三中全会精神，李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中，进一步提出要“推进社会治理创新”，并就有关工作做出了安排部署。这是新形势下我国经济社会发展的必然要求，对我国经济社会发展具有重大而深远的意义。
一、社会治理创新的内涵
社会治理中的“社会”是一个多义词。在古汉语里，“社”指祭神的地方，“会”表示聚集。两字连用，表示人们为祭神而集合在一起。在现代语境中，“社会”主要有大、中、小三种概念。大概念的社会是指以物质生产为基础的人类生活共同体，是经济、政治、文化诸多方面的统一体。中概念的社会一般用于国家与社会二分法，是指与国家相对应的个人生活领域。小概念的社会是指经济、政治、文化以外有关公民公共生活的部分。社会治理中的“社会”就是小概念也即狭义的社会。
在传统中文语境中，“治理”原指统治、管理、整修，隐含有用强力恢复良性状态的含义。现代英文语境中的“治理”（governance）含义不同于“管理”（government），是1989年以来治理理论在政治与社会领域的应用与发展。联合国全球治理委员会在研究报告《我们的全球之家》中，认为治理是各种公共、私人机构与公民个人管理共同事务的多种方式的总和，是协调各种利益并共同行动的持续过程。治理以参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征，其目的是最大限度地增进公共利益。
十八届三中全会和2014年《政府工作报告》赋予“治理”全新的内涵，是指在党的领导和政府的主导下，政府、社会和市场等多元主体共同协商协作，不断增进公共福祉的动态过程。这一新内涵是对治理理论的扬弃，既汲取了治理理论的合理内核，又尊重中国传统、富有时代特色，体现了我们党和政府融会中西、贯通古今、与时俱进的理论自觉和理论自信。社会治理则是指在党的领导和政府的主导下，政府与社会、市场等多元主体协商协作，共同凝聚社会共识、解决社会问题，促进社会和谐发展的动态过程。社会治理的主要内容包括社会体制机制治理、社会组织治理、基层治理、社会问题治理和公共安全治理、虚拟社会治理等方面。社会治理的基本任务是协调社会利益、凝聚社会共识，解决社会问题、化解社会矛盾，应对社会风险、保持社会稳定，激发社会活力、推动社会发展，促进社会公正、实现社会和谐。
社会治理与社会管理一字之差，既有内在联系，又有本质区别。一是主体不同。社会管理的主体比较单一，主要是指政府及其职能部门；而社会治理的主体多元，既包括政府，也包括社会、市场和公民个人等。二是内容不同。就政府而言，在单一主体下，无限政府对社会管理的内容也就无所不包；而多元主体框架中的社会治理，是以社会自治为基础的，其内容涵盖社会自治范围之外的部分，比社会管理的内容要少得多。三是方式不同。传统社会管理方式具有刚性，主要是依托公共权力，对社会实行自上而下的管控；社会治理的方式则是刚柔相济，由政府与社会以法治为原则，以相互信任为基础，共同推进上下互动、平等协商的协作治理。四是目的不同。社会管理的目的在于解决社会问题、规范社会秩序、维护社会稳定，其终极目的是“稳”；社会治理的目的则在于凝聚社会共识、优化社会秩序、推动社会发展、促进社会和谐，最终实现全社会共治共享，其终极目的是“和”。
社会治理创新主要指顺应经济社会发展要求，尊重社会运行规律，融合新理论、新经验、新技术，推进社会治理的理念、范式、体制机制、方式方法和路径变革，实现由传统社会管理向社会治理的范式转换，以激发社会活力、提升治理效能、促进社会良性发展的过程。
二、推进社会治理创新的重要性和紧迫性
新形势下，推进社会治理创新，是我国经济社会发展的内在要求，是人民群众的强烈愿望，是提升党和政府执政能力的必然选择，具有极端重要性和紧迫性。
（一）推进社会治理创新是我国经济社会发展的内在要求。改革开放特别是新世纪以来，全球化、市场化、城镇化、信息化浪潮叠加涌进，世情、国情、社情变化万千，社会利益高度分化，社会结构加速变动，社会动力、活力显著增强，社会环境发生了深刻变化。一是随着改革的深入，市场要素的流动性、市场个体的动态多变性和泛物质化必然会波及社会领域，挑战传统社会观念、社会秩序和生活方式，对社会管理提出新要求。二是随着城镇化的推进，城乡二元经济形态加速整合，城乡经济社会的连结度日渐紧密，城市对农村资源的吸附力不断提升，大批农村青壮年劳动力进城就业，既带来了城市社会管理的复杂性，也导致了农村社会资源的流失，必然带来城乡社会管理格局的变化。三是随着对外开放不断扩大，在经济、文化、教育、旅游等多重推动下，国民的全球视野日趋扩大，参与广度和深度不断扩展，对国外社会形态和社会管理体制的认识更加深刻，对我们党和政府的社会治理理念和治理水平提出了更高的要求。同时，涌入国门的外国人越来越多，内外思想与文化的碰撞也对社会管理提出了严峻挑战。四是信息化浪潮催生了大数据时代，也催生了虚拟社会。“人人都是通讯社，个个都有麦克风”。网络社会的信息流、思想流、数据流无处不在，虚拟社会的松散性、个体性、隐匿性、多变性特征明显，网络舆论的影响力、冲击力、破坏力不可限量，传统社会管理对此无从招架。
（二）推进社会治理创新是解决社会矛盾和问题的迫切需要。当前改革进入攻坚阶段，发展进入关键期，社会矛盾易发多发，且数量多、规模大，一些矛盾关联性、易变性、敏感性、对抗性强，涉及人民群众切身利益的问题比较突出。一是社会发展不足。社会发展总体滞后于经济发展，社会利益分化冲突加剧，社会结构失衡，社会道德失范，社会政策不足，社会活力不强。二是人民内部矛盾纷繁复杂。在变革进程中，土地征用征收、房屋拆迁、城市管理和个体社会生活等容易产生大量矛盾，劳资冲突、干群矛盾、医患纠纷、涉农问题等方面的群体性事件明显增多，冲击道德底线的个人极端案例时有发生。三是社会自治功能不足。基层自治体制机制比较滞后，自治功能较弱；社会组织数量增长较快，但发展环境有待优化，作用发挥不够；被称为“社会医生”的社会工作还处于发展起步阶段，专业社工少，社会认可度不高。四是公共安全形势严峻。自然灾害频发多发，对社会生活影响明显。安全生产事故时有发生，食品药品安全问题频频出现，以报复社会为目的的恶性案件有所增多，国家安全和社会安全面临挑战。解决纷繁复杂的社会矛盾和问题迫切需要社会治理创新。
（三）推进社会治理创新是人民群众的强烈愿望。一方面，面对社会发展滞后、社会矛盾多样多发等种种问题，人民群众对社会管理的反映不佳，对社会诚信评价不高，对社会安全观感不强，对社会环境的不满情绪时有所闻，对创新社会治理、优化社会环境、实现安居乐业的愿望越来越强烈。另一方面，随着我国民主建设的进步，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识不断增强，自我组织、自我管理、自我服务要求进一步提高，对身边社会事务的关注度不断增强，对参与社会治理的自觉性、主动性和积极性不断提升。依靠群众力量，开放社会参与，共同推进社会治理创新是民心所向。
（四）推进社会治理创新是我们党深化发展社会建设理论和实践的必然选择。党始终把理论创新和实践创新作为推动中国特色社会主义不断发展的力量之源。十六大将社会管理列为政府的四大职能，十六届四中全会首次提出推进社会管理体制创新。十六届六中全会明确要求完善社会管理、增强社会活力。十七大提出要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。十七届五中全会提出要创新社会管理机制。在2011年的省部级主要领导干部研讨班上，中央首次提出要建设中国特色社会主义社会管理体系。十八大要求推进社区治理，发挥群众参与社会管理的基础作用。十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，标志着“治理”取代“管理”成为我们党的新执政方略。因此，推进社会治理创新，是我们党对社会建设实践不懈探索总结的结晶，是马克思主义社会理论的新贡献，充分体现了我们党对人类社会发展规律认识的新升华，体现了党执政话语体系的创新和与时俱进的理论自觉与理论自信。
总之，面对新情况新问题，传统的社会管理理念、管理制度、管理方法已经无法适应社会发展大势。推进社会治理创新是时代要求、民心所向，是党和政府的使命所在。
三、社会治理创新的基本路径
社会治理创新说易行难，必须明确方向，把握推进路径。
第一，推进治理理念创新。理念是基本的价值选择，推进社会治理创新必须从变革理念开始。要树立以人为本、尊重个体的理念。尊重社会个体的基本权利和创造力、差异性，因人施策、为人服务。要树立民主参与、平等治理的观念。社会治理没有高下贵贱之分，政府在社会治理中要放下身段，充分发扬民主，顺乎民心，平等参与。要树立主体多元、协作治理的观念。社会治理不能靠政府单打独斗，要凝聚合力，发挥政府、社会和市场各自的优势，共同协作。要树立勇于担当、诚信治理的观念。明确治理各方主体的责任，建立信任机制，累积以信任为基础的社会资本。要树立制度为本、依法治理的理念。把法治精神贯穿社会治理全过程，形成办事依法、遇事找法的社会共识，达到“依规定事、以法止争”治理效果。
第二，推进治理方式方法创新。社会治理是一门科学，要处理好活力和秩序的关系，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，做到刚柔相济、宽严有度、综合施策，实现从单一治理向共同治理转变，从事后处置向事前预防、事中介入转变，从管控规制向道德引导、心理疏导、矛盾化解、法治保障等多种方法综合运用转变。
第三，整合多元治理主体，实现复合治理。根据政府、市场和社会各自特点，将社会治理的多元主体整合为治理复合主体，并充分发挥各分主体各自优势，形成治理合力，保障社会治理多元主体各得其所、各尽其用、相得益彰。
第四，健全治理制度，创新体制机制。一方面，推进社会治理体制创新，进一步健全党领导下的社会治理格局，界定政府的治理职权边界，强化市场主体和事业单位的治理职责，畅通社会参与渠道，优化社会组织发展环境，逐步提升社会自我治理能力。另一方面，要完善维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，促进社会治理良性运行。
四、推进社会治理创新的主要举措
推进社会治理创新是一项系统工程，必须着眼于维护最广大人民根本利益，紧紧围绕确保社会既充满活力又和谐有序的基本要求来落实。
（一）发展城乡社区治理，稳步提升基层自治水平。城乡社区是社会的基本单元，社区治理和基层群众自治是社会治理的基础。一方面，要创新社区治理政策，健全社区治理结构，完善体制机制，厘清基层政府与社区自治组织的职责权限，理顺社区自治组织与其他组织的关系，增强社区的自治属性。结合地方政府机构改革，开展社区负担专项清理行动，建立社区工作标准体系和评估制度，社区自治组织协助政府办理的服务事项实行政府购买。建立人大代表等联系社区制度，推进驻社区单位参与社区治理。实施社区服务体系建设“十二五”规划，建立社区公共服务准入制度，建设全国社区治理和服务创新试验区，发展智慧社区。另一方面，完善基层群众自治机制，发挥好居民在基层社会治理中的主体作用，努力实现民事民议、民事民办、民事民管。开展好村委会换届选举，稳步提高城市社区居委会直选率。健全村（居）民会议等项制度，健全村规民约等基层社会规范，建立民情恳谈、村（居）民听证评议和论坛等协商机制，推进共建共享。深入开展以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，加强村（居）务监督委员会建设，推行村（居）委成员任期和离任经济责任审计。
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