农村专业合作社规范发展需要政府的有效作为

 发展和规范何者优先，反映了农民专业合作社发展的两种不同取向。在不同的发展阶段，可以有不同的路径选择。在当前农民专业合作社数量迅速扩张的背景下，必须注重数量规模和质量水平的统一。全面推进农民专业合作社规范化建设，有效发挥其组织功能，已是当务之急，应该引起各级政府的足够重视。
   一、优先发展策略的扭曲
  法律实施两年多来，农民专业合作社得到了快速发展，涉及产业、参与主体和合作领域逐步拓宽，合作层次和示范效应也得到提升。目前，全国已登记注册的合作社超过20万个，大约每3个行政村就有1个合作社，特别是一些经济发达地区的合作社数量、组织规模和规范化水平同步推进，呈现出了与现代农业发展良性互动的格局。但总的看，各地发展不够平衡，不少地方存在重发展轻规范、重数量轻质量的倾向，优先发展策略出现扭曲和异化，真正依法组建、符合合作社原则、成员普遍受益的合作社并不多，有的甚至名存实亡。 
1.在注册登记上弄虚作假，存在经营主体不“经营”问题。基于鼓励和促进发展的考虑，《农民专业合作社法》设定的准入门槛不高，没有把农业行政主管部门的评估、备案作为注册登记的前置条件，加之工商部门对登记事项以形式审查为主，缺乏实质性审查程序，难以避免申请登记文件的造假，诸如会议纪要、设立人签章、成员出资等。特别是在法律实施初期，不少地方存在着单纯追求合作社数量而忽视质量的苗头，以合作社发展数量的多少评判工作业绩的好坏，甚至是下指标、定任务，由此助长了造假现象，出现了一批随意注册登记，实际上没有真正运作、没有开展经营活动的合作社。调查发现，这种只有空架子的合作社并非少数，有的合作社成员甚至对自己的组织一无所知，也不知道自己的成员身份。
2.在生产经营上各自为阵，存在合作组织不“合作”问题。一些合作社办成了私人公司，没有体现“合作性”、“互助性”，很少为成员提供生产组织、技术培训、市场营销和资金互助等产前、产中、产后服务，成员的使用者和惠顾者身份无从体现。有的合作社发起人或理事长办社动机不纯，合作社成为其推销农业生产资料和控制农产品货源的牟利工具，把成员当客户，合作社与成员间只有“买断”关系，没有按交易量实行盈余返还。还有一些企业为了套取财政、税收和农业项目支持等政策优惠，随意翻牌或“领办”合作社，实际上是假合作、真营私。
3.在内部治理上一股独大，存在民主自治不“民主”问题。多数合作社章程的针对性和可操作性不强，民主控制制度不健全，缺乏有效的制度约束。有的合作社没有制定议事规则，很少召集会议，成员的归属感不强。内部治理上企业操纵、能人操纵、资本操纵现象比较突出，生产经营决策和盈余分配等重大事务由少数人说了算，一般成员没有发言权。尤其是在财务管理上，绝大多数合作社还没有建立起成员账户制度，没有实行财务公开，个别合作社甚至私自瓜分财政补助资金。
4.在外部监管上主体缺失，存在示范项目不“示范”问题。合作社的发展不仅需要政府的指导、扶持和服务，还需要依法监管和约束。从法律实施两年多的情况看，不少地方政府未履行好法定职责。一些地方的合作社主管部门不明确，农口各部门和供销社、科协等单位多头管理，职责不清，日常辅导不到位，基层反映政府不作为，意见很大。农业部门在对合作社的指导、扶持和服务上起牵头和主导作用，却没有相应的措施和手段相匹配，如合作社的财政扶持资金大多由财政部门支配，农业部门仅掌握很少一部分，这种“管事不管钱、管钱不管事”的体制对合作社事业发展极其不利。还有不少地方和部门“见钱眼开”，把精力放在争取上级扶持资金和“洗钱”上，想方设法截留、挪用专项资金，而对项目实施的跟踪指导不力，示范项目不能真正起到示范带动作用。目前，即便是农业部和省级示范项目，也还有不少没有按合作社财务会计制度规范建账，盈余公积金、上级补助资金等没有按规定量化到成员账户。
二、新路径选择--规范优先
1.规范优先是合作社发展的内在要求。在法律实施初期，强调发展优先、在发展中规范，这符合起步阶段农民专业合作社从无到有、发展不足的实际。而经过几年的快速发展后，面对数量相对庞大、但质量良莠不齐的状况，就要坚持规范优先、以规范促发展。只有这样，才能准确体现《农民专业合作社法》的立法意图，体现农民主体地位，进一步保护和激发农民创办或参与合作社的积极性；才能有效引导资源的优化配置，加快生产要素聚集和规模经营，促进农业的区域化布局、专业化生产和品牌化经营，做大做强具有地域特色的优势产业和特色产品；才能持续推进农业经营方式转变，加快农业产业化经营，形成“公司+合作社+农户”等产业经营模式，构建适应现代农业要求的体制机制支撑；才能更好发挥农民专业合作社自我组织、自我教育的功能，促进农民民主意识、市场意识和合作精神的养成，并对构建农村市民社会、推进民主政治、改善乡村治理产生借鉴意义，从而为合作社的规范发展营造良好的外部环境。
2.规范优先体现了政府的法定职责和有效作为。合作社的弱质性和外部性特征，决定了其发展过程始终离不开政府的支持和帮助。随着合作社在双层经营体制中“统”的功能逐步增强，它也将成为政府资源配置和公共服务的重点。《农民专业合作社法》作为一部促进法，把政府的职责定位为“指导、扶持和服务”，这体现了政府对合作社这种弱势市场主体的特殊政策。所谓指导，既包括法律政策的宣传、合作理念的灌输等宏观层面，也包括制度建立、组织运作等微观层面；所谓扶持，不仅体现在财政、信贷、税收和产业政策等方面对合作社的倾斜，还要逐步把合作社作为承担政府支农项目的重要载体；所谓服务，就是要建立一个多部门参与、全方位覆盖的支持保障系统，为合作社提供从注册登记、资金融通、技术培训、品牌建设、市场培育到会计辅导、盈余分配等全过程的服务。可以说，只有实行规范优先、以规范促发展，才能督促各级政府更好地履行法律赋予的“指导、扶持和服务”职责，才能形成促进合作社发展的良好外部环境。
3.规范优先有利于搭建有效工作平台。实行规范优先、以规范促发展，这为各级政府履行职责提供了一个重要抓手。一些地方开展的示范社创建活动，已经成为推进合作社规范发展的有效工作平台。通过开展规范化建设活动，可以整合部门力量、形成协同机制、提升工作绩效，解决好影响合作社发展的一些普遍性问题。诸如：在合作社的发展规划和产业、区域布局上，可以使合作社发展与产业政策相协调，与一村一品的发展水平相适应，避免盲目发展、遍地开花；在依法准入上，通过建立有效的沟通协调机制，支持农业部门配合做好工商登记事项的实质性审查，严格把好合作社准入关；在政策扶持上，可以产生各部门政策措施的聚集和释放效应，更好地发挥示范带动作用。同时，取消以“开办费”形式的财政资金补助，把扶持重点放在示范项目上，还可以防止“假合作社”出现，提高财政资金使用效率；在日常辅导上，有利于理顺管理体制，明确牵头指导部门和专门工作队伍，扭转一些地方表面上齐抓共管、实际上无人负责的状况；在评价尺度上，可以依托省、市、县等各级平台，针对各地合作社运行管理中存在的突出问题，建立一套内涵丰富、科学有效的评价体系，进行量化考评，使规范化建设目标明确、有的放矢。所有这些，都是促进合作社规范发展的有效工作平台。
三、目标—兼具合作性和竞争力
合作社与其他市场主体处于同一起跑线，在激烈的市场竞争中不可能受到特别的眷顾。从国外的发展趋势看，为了弥补合作社交易成本高、效率低下的制度缺陷，其产权结构和内部治理的公司化倾向比较明显。因此，规范化建设不能受囿于传统合作社模式，在目标上应该兼顾公平和效率，做到体现合作性和提升竞争力的统一。
1.在成员构成上，既要体现农民主体，又要有利于资源优化配置。随着城乡一体化的推进，以及市场在资源配置中基础性作用的进一步发挥，所谓“农民”应更多地体现为职业概念。因此，农民主体不应以户籍身份认定，而取决于其从事农业的职业身份。凡是从事种植业、养殖业和相关服务业的各类业主，都可以认定为“农民”。为有利于吸纳优质资源，在成员构成上还应该允许吸收虽与合作社无直接业务关系、但拥有资金、技术并愿意向合作社投资的组织和个人加入。
2.在治理结构上，既要防止资本操纵，又要有利于提高决策效率。合作社是民办、民管、民受益的自治组织，民主控制是其组织治理的核心所在，无论是组织创设、制度建立，还是生产经营、利益分配等重大事项，都要充分体现民主。特别是对于企业和村集体等牵头领办的合作社，牵头单位可以根据出资额等获取附加表决权，并允许附加表决权的比例适当灵活掌握。但要保持合作社的独立性，牵头单位不能凌驾于合作社之上，取代民主机制，排斥一般农户成员。同时，考虑到合作社面对千变万化的市场环境，同样需要敏捷的市场反应和高效的决策机制。因此，对于有较大规模、成员异质性明显的合作社来说，成员大会、理事会、理事长和职业经理之间应有比较充分的授权，以降低组织成本、提高决策效率。
3.在盈余分配上，既要体现合作宗旨，又要防止“搭便车”。要增强合作社的竞争力，既要考虑生产农户的利益，落实好盈余按交易量返还的规定；也要照顾到资本、技术和市场等稀缺资源拥有者的利益，鼓励以商标、技术和市场等无形资产作价参股的方式出资，这样才能增强合作社对优质资源的吸引力。为完善合作社的经营机制，提高市场竞争力，对理事长、职业经理和有特殊贡献的专门人才还可以实行股权激励。此外，只要符合大多数成员的意愿，在履行法定程序的基础上，按股份分红和交易量返还的比例应灵活掌握，允许股份分红比例适当突破40%上限。
四、规范化建设的内涵
要把合作社建设成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织，必须围绕规范化管理、标准化生产和品牌化经营，把改善外部环境和增强内生动力有机结合起来，不断丰富其拥有和控制的组织资源，提升其参与市场竞争和带动农户的能力。从现阶段看，各地的合作社发展水平有差异，但规范化建设的目标取向是一致的，总的应该体现以下5个方面要求：
1.健全的法人资格。这是合作社作为完备的市场主体、正常开展经营活动的前提条件。在注册登记上，应具备法定程序和要件，体现所有发起人的意识，保障所有发起人的参与权、决策权。在基本条件上，应具备固定的办公场所和必要的办公设施，有公章、财务章、法人章、会计章和社名标志牌，并依法单独建账，开设银行基本账户，开展税务登记，自觉接受有关部门的业务指导和监督。
2.规范的组织制度。这是合作社规范运作的基础和保障，必须兼顾制度的适用性、可控性和预见性。要有规范、适用的组织章程，建立健全成员（代表）大会、董事会、监事会等“三会”制度，以及议事规则、社员培训、生产销售、财务管理、盈余分配、社务公开等各项基本制度。通过建立“三会一章程”等各项制度，形成“成员（代表）大会决策、理事会执行、监事会监督”的民主管理机制和盈余按“公积金积累、交易量返还和股金分红”的利益分配机制。
3.紧密的合作关系。这是考察合作社规范化水平的重要尺度，体现了合作社成员集使用者、惠顾者、控制者和所有者身份于一身的组织特性。一要有规范的成员出资。为增强合作社的凝聚力和竞争力，章程应规定成员必须有一定的出资，并且出资总额应达到一定规模。二是有完善的生产经营组织体系和服务功能，实行产前、产中、产后“三统一”，即：统一农业投入品的采购供应，统一质量安全标准和生产技术规程，统一产品品牌、包装和销售。三是有健全的会计核算和财务管理制度，成员帐户应完整记录每一成员的出资额、公积金份额和交易量情况，规范开展社务公开，社员满意度高。
4.多元的竞争优势。

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作者简介：黄 弘，三明市农业局高级经济师，经管站站长。


参考文献：
1.徐旭初、邵科：《新形势下中国农民合作经济组织的发展与变革》，《中国农村经济》2009年第1期。
2.刘小红：《论〈农民专业合作社法〉的立法完善》，《农业经济问题》2009年第7期。
3.郭红东等：《影响农民专业合作社成长的因素分析》，《中国农村经济》2009年第8期。
4.郭勇：《在政府服务与农民主体的互动中发展农民组织》，《农业经济问题》2009年第9期。
5.任大鹏等：《合作社的真伪之辩》，《农村经营管理》2009年第7期。

写得很好，不错，看看。

很专业的文章，值得一读。理论性强！

3.紧密的合作关系。这是考察合作社规范化水平的重要尺度，体现了合作社成员集使用者、惠顾者、控制者和所有者身份于一身的组织特性。

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