加强科学立法工作的思考

党的十八届四中全会强调,良法是善治之前提,必须坚持立法先行,要抓住提高立法质量这个关键，必须做到科学立法。习近平总书记指出，要立良善之法，立管用之法，建立科学的立法体制机制，使每一项立法都能科学合理地规范国家机关的权力和责任，规范公民、法人和其他组织的权利与义务，使法律符合经济社会发展的需求。在强调以法治思维和法治方式解决发展问题的今天，如何科学立法，保障立法质量并进一步发挥立法对于社会发展的引领作用，成为摆在各级人大及其常委会面前的一道新课题。

笔者认为，要想做到科学立法。需做好以下几点。

搭建立法新框架，提高立法质量

科学立法首先是立法项目的选择要科学，务必使立出来的法可以真正解决群众急需解决的问题。要做到这一点，必须建立科学的立法机制体制。凡事预则立不预则废，我们应该摒弃过去那种“头疼医头，脚痛医脚”的传统思维，站在本行政区域经济社会发展的高度上，做好立法规划。各级人大及其常委会在出台一系列法律法规之前，可借鉴政府制定权力清单的做法，制定立法工作清单，梳理和界定立法权限。通过组织人大代表视察调研、专家论证、网络问政平台、网上立法听证会等方式，确定立法项目，制定立法规划草案并公之于众，主动接受社会监督并最终形成一份具有针对性、实效性的立法总体规划。立法听证会无疑是确保立法质量的重要形式，在这项会议的制度设计上，可以考虑设置辩论环节，邀请意见相左的各方进行辩论，最终将讨论结果提交人代会表决通过。对于其中具有重要价值的建议，甚至可以单独安排时间进行表决。

就内容而言，立法规划应包括立法项目的建立，人大常委会负责具体工作的工委办，立法所要达到的治理效果以及执法检查方法等。立法资源毕竟有限，制定一份科学的立法规划清单可以避免重复立法等弊端，高效地使用各类立法资源，以提高立法活动的科学性。特别是获得立法权的设区市，应该本着对人民高度负责的精神，做到广东省人大常委会主任黄龙云在总结广州成功的立法经验时所提出的要点，即不抄上位法，有几条内容就立几条法。在认真调研的基础上，坚持以问题为导向，本着解决问题的态度，把立法规划做精做细；克服立法冲动，不把立法工作变成一场立法秀，立法的内容不能贪多求全、不能一抄了事，要注重立法内容的合理性以及针对性。

其次，法律的生命在于执行。为了避免出现所立条文成为睡美人条款的现象，各级人大及其常委会应及时组织各级人大代表展开执法情况检查以及立法评估工作，并做好与质询等制度的对接。

借助智囊团，为立法活动提供智力支持

2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。考虑到地方实际，地方各级人大及其常委会要着手建立高质量高水平的立法专家咨询库。对于专家的选择应该严把入口关。专家的选聘要更加注重广泛性、权威性、实践性及参与性,注重从不同专业领域选择专家入库。除了高校学者以外，还应注重挑选一批富有实务经验的法律工作者入选到专家库来,如资深法官、检察官、律师等，甚至还可以考虑具有丰富的基层治理经验的村主任等。确定初选名单后，由人大常委会组织代表们对专家候选人相应的资质、理论和实践能力进行审核，其中还应包括候选人的资产状况、社会兼职等情况，避免入选的专家被权力、资本所绑架。专家候选人由人大代表进行投票，表决通过后设置一定期限的公示期，由社会大众对该项活动进行监督。

在建立了立法专家咨询库以后，还应该定期对专家的履职态度、履职能力进行绩效考核，条件成熟的地区，可考虑采用量化指标管理的方式，评价专家的服务质量，对立法咨询专家库实行动态管理。对于专家库的日常管理工作可由法工委负责，经费则由财政部门保障。总之，专家们提供的智力支持，对做好立法工作具有重要意义。

事实上，早在2013年，广东省人大常委会在立法智库建设方面已做了大量工作，与省内中山大学等九所高校合作，着手建立广东省地方立法研究评估与咨询服务基地。在委托高校以及专家学者起草法律文件的同时，要考虑到立法活动兼具理论性和实践性的特点，由人大常委会组织市政府的有关部门全程参与，为专家学者提供保障。这样做既可发挥专家学者利益相对中立以及理论功底深厚的优势；还可以使得专家学者不被经费紧张等问题所困扰，得以集中精力做好立法工作；又可和实务部门的工作实践经验结合起来，做到理论性和可操作性的统一。在整个起草的过程中，人大常委会应将专家学者们提出的建议制作成为书面意见，并将采纳与否的原因一起在网上公布，让群众充分了解到立法过程中的不同声音，以提高民众对于新立法规的认识和认同。

而《立法法》修改后，全国二百多个设区的地级市获得了立法权，对于许多欠发达的地区而言，立法人才的短缺将成为一个最大的短板。对此，笔者认为，除了建立专家库等方式以外，还可借鉴相关城市的先进经验，建好立法工作联系点。例如，2013年4月，武汉市人大常委会将武昌区、黄陂区人大常委会和江汉大学作为常委会立法工作联系点，这三个联系点既有地方国家权力机关，也有高校组织；既有中心城区单位，也有新城区单位。这些联系点在倾听民意，开展立法调研等方面起到了重要的作用，可以更好地保证立法从不同地区、不同行业了解民众需要，吸取立法经验，统筹兼顾不同方面的利益。立法工作联系点的建立，应多方考虑、因地制宜，在选择上除了高校、基层的国家机关等以外，还可以考虑在管理完善、规模较大的居民小区设置联系点，以适应现代城市发展的新趋势。在管理上，则要指定专人和成立专门机构加强和立法工作联系点的联系，及时了解各点的实际情况并查找问题、总结经验，做到广覆盖、多层次、接地气。

努力加强自身建设，切实做好立法工作

科学的立法活动还应该包括正确认识立法活动的性质以及掌握具体的立法技术。这两方面的工作准备的充不充分、做的到不到位，都将直接影响立法内容的科学性。

一是要提高对于立法活动性质的认识。各级人大代表及其常委会组成人员应该充分意识到，在市场经济高度发展的今天，法律的主要目的在于规范公权力、保障私权利；对于行业组织通过设立自治规章就可以管理好的事项，应该不予以立法，真正做到还权于民；立法内容应该注意和政策、道德教育等内容区别开来，要走出“以罚代管”的误区，前不久被报导的深圳“尿歪罚一百”的规定就值得我们深思，执法的取证难度是否过高，执法的力度及频率该如何把握，是否存在执法不公、执法连贯性不强的问题等等，都是行使立法权的相关主体在从事立法活动时所必须考虑的事宜。

二是要学习掌握具体的立法技术。

其一，要把握立法活动的基本原则。立法活动要求各级人大及其常委会必须遵守法制统一原则，下位法不得与上位法冲突；立法必须严格遵循《宪法》、《立法法》所确立的立法权限，不得超权限立法；国家机关对于社会的治理要从依靠“红头文件”治理的模式转变为依法治理。各级人大及其常委会要关注社会动态，及时清理废止不符合时代发展要求的法律法规，做到立改废并举，确保立法工作的活动质量。

其二，要掌握好严谨的法言法语。法律毕竟是以文字形式呈现出来的，这种文字对于语法、用词等方面有着自身独特的要求。例如，新修改的行政诉讼法第十二条第十二项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”中“等”字的增加，大大扩大了该项规定对于公民权利的保护范围，体现了新常态下立法活动以人为本的精神。笔者举这个例子是为了说明，对于立法语言的字斟句酌也是提高立法科学性的关键之一，各级人大及其常委会在立法活动中应把握好立法语言的明确性以及模糊性之间的关系，法律概念的内涵应该尽量明确，外延则可以适当放宽。此外，地级市的人大及其常委会对于立法的结构单位以及法规的修改程序等也需作出相应的科学安排。

要想切实提高人大及其常委会的立法水平，笔者认为，应该积极采取网络在线教育、组织人大常委会机关工作人员及人大代表前往高校学习等方式，认真学习并掌握新《立法法》以及全国人大法工委所制定的《立法技术规范》等，为科学立法打下坚实的人员基础。此外，设区的地级市可考虑在省人大常委会的组织下，成立全省地级市立法工作联席会议，定期交流立法实践经验等。

此外，目前各级人大代表的选举更注重的是候选人的身份性。在人代会开会期间，往往按照代表们所在地区分组进行活动。笔者认为，所谓术业有专攻，人大代表们在从事一些专业性较强的立法活动时，可否参考政协按照功能界别来组织政协委员进行活动的方法，按照代表们的行业类别来进行分组讨论。毕竟有着相同行业背景的代表们都是本行业的佼佼者，他们往往有着更多的共同语言，对自己所处的行业遇到的种种问题也会有着更深刻的体会，经过同行交流后提出的立法建议往往也更具有针对性。

　总之，立法工作是人大及其常委会工作的重点，也是一个牵一发而动全身的工作。人大及其常委会可以把立法工作与监督工作结合起来。通过监督工作的开展，发现和分析现行法律规定与社会不相适应之处并加以修改，从而减少监督工作给行政机关、司法机关带来的不当影响。反过来，当地方人大根据本地的社情民情，科学地作好立法工作后，法官往往可以根据由此制定出的高质量的法律作出合理裁判，从而减少当事人上诉或信访的概率，使得每一个个体可从个案中感受到司法公正的阳光；行政机关的服务和管理工作均在法治框架内进行，真正成为优质公共产品的提供者、良好经济社会环境的创造者和广大人民群众利益的维护者。从这个层面来讲，各级人大及其常委会如果可以更好地发挥自己的立法职能，就可以更好地确保监督工作的质量。